【擠向市場的政府】之三 政府僱用的數據與政策分析

焦點事件記者孫窮理報導

約聘僱本來是公部門短期專業技術人力所需的制度，但是十幾年來，演變成政府替代公務員的彈性勞動力；不把視角拉大，看到整個政府僱用政策的演變，是難以思考約聘僱問題的，在這裡，我們就從「政策」和「數據」，來做一些鳥瞰式的討論。

公務員與非典人力的變化

首先，我們可以先對政府聘僱基本理解為有「公務員」及「職工」，分別適用公務員法令及勞動法令的兩端，而在這中間的，就是包括約聘僱、臨時人員、派遣、勞務承攬，甚至替代役…他們在勞工身份、契約、雇傭關係…等方面，不被兩套法令完整保障，具有替代現有公務人員人力的性質，在這裡，我們統稱為「公部門非典勞動」。

資料來源：銓敘部，製圖：盧其宏、劉耘

在這裡，我們以考試院銓敘部1998到2013年，公部門聘僱人力的狀況，做一點討論，首先我們可以看到，在這15年間，基本上公務員、職工，以及約聘僱的人數都在下降，其中降幅最明顯的就是「職工」，15年間人數縮減57,493人，減少了三成，至於公務員，則減少7萬多人，其中降幅最大的2003到2005年間，是因為猛烈的「民營化政策」，台鹽、中華郵政部份人員，以及合庫、中華電信的民營化，那之後，公務人員呈現微幅上升的趨勢。

至於約聘僱人員，在2001年，行政院《約聘僱縮減原則》下，曾大幅下降，經過2004、2005年的低點後，也呈現增加的趨勢。不過，我們也可以看到，在那之後，「約聘僱：公務人員」的比值，即使經過2003-2005民營化的高峰之後，仍然持續提高，這一定程度顯示出約聘僱替代正式公務員的現象。

不過，就如我們在前面所指出的，政府僱用，取代正式人力的非典勞動不只約聘僱而已，尚包括臨時人員、派遣、替代役等，在2012年之前，臨時及派遣人員沒有統計，銓敘部公佈2012、2013這兩年的臨時人員，分別是78,768人以及82,267人，派遣則是13,836及11,869人。而行政院所核定的替代役人員，在2010到2012這三年都是16,000人，到了2013年，則忽然暴增到26,406人。

小政府：公部門的替代性勞動力政策

我們可以粗略地這樣抓一下，約聘僱3萬，臨時人員8.2萬，派遣1.2萬，替代役2.6萬，這樣總數是15萬，已經遠超過公部門直雇、長雇、具勞工身份的職工人數，而近34萬的公務人員中，或扣除無法以非典勞動取代的警消，以及主管職公務員等，基層公務員與替代的非典人力，已經接近1比1的比值。

公部門人力緊縮的政策，可以追溯到1993年，連戰內閣時代的「員額精簡計畫」，首先的對象就是約聘僱，1998《政府再造綱領》提出「小（而能）政府」構想，其中「人力服務再造」方案中，就包括了「增進用人彈性」，而《政府採購法》賦予了「勞務採購」的法源依據，在方向、政策到位之後，2001年，行政院張俊雄內閣，提出「聘僱裁減執行原則」，以遇缺不補、人力移撥運用等措施，裁減的對象，仍是約聘僱。

政府委外的各種計畫一波接一波，《推動業務委託民間辦理要點》，機關或機關的業務都可以委外，2002年，行政院「組織改造規動委員會」通過《機關業務檢討原則》，訂出「去任務（去管制）化」、「地方化」、「法人化」、「委外辦理」等幾個原則，而《政府人力運用彈性化計畫》則強調了「績效管理」與「人力彈性應用」，將企業的用人思維帶進政府部門。

接續李登輝執政中後期，民進黨政府開展了更為猛烈的各種圍繞著「小政府」、「（美其名為民營化的）私有化」為核心的「新自由主義」政策，去任務化、去管制化，將各種公共建設、服務移轉財團經營，非典僱用成為從「大政府」到「小政府」的過渡階段，大體來說，人力運用是順著「公務人員」到「約聘僱」，到「臨時人員」，再到「派遣」以及各種形式的「委外」，最後走向私有化的過程。

從非典勞動到外包

作為替代性的彈性勞動力，行政、立法院不斷對約聘僱發出要「員額控管」與「管考」的聲音，不過實際上，這些都只不過是維持「彈性勞動」的說詞，2005年，《行政院及所屬機關聘僱改進方案》就是一個例子，該方案訂出「每年裁5%約聘僱」的目標，但是到了方案廢除的2008年止，約聘僱人數不減反升，在這個過程裡，各級政府不斷反覆「解僱、聘回」的動作，目的只在避免造成約聘僱「久任」的事實，以避免引來必須支付因年資產生的「退休金」、「資遣費」，也不會失去未組織彈性化，而可以任意裁減的人力。

國民黨重新上台後，2010年《中央政府總員額法》通過，政府罕見地以法律嚴控包括約聘僱在內的公務人員人數，在社會一片髮指的情形下，人事行政局開始管控派遣的運用，不過，始終值得注意的是，對非典型勞動力的管控，如果不是以全面檢討僱用政策、擴大正式人力僱用為前提，以派遣取代臨、聘人員，再以外包取代派遣，其結果反而是助長非典僱用，並且產生加速政府外包化的結果。