說好的「多數決」呢? 黎明幼兒園案 衝擊自辦市地重劃

2018/08/20

焦點事件記者梁家瑋報導

抗爭中的黎明幼兒園。(攝影:梁家瑋)

8月14日,黎明幼兒園進行更三審的言詞辯論,並將於9月11日宣判結果,本案結果影響到的可能不只是黎明幼兒園的存亡,而是整個「自辦市地重劃」的後續發展。

〈釋字739號〉解釋:為制度補漏洞

你知道嗎?

「自辦市地重劃」在執行的過程中,沒有辦法做到說好的「多數決」,2016年〈釋字739號〉後,2017年《重劃辦法》修法,在程序上有很大的調整,不過這些調整真能面對「多數決」本身的問題嗎?請參考:〈自辦市地重劃是什麼?有什麼問題?

市地重劃是將一定區域內細碎不整之土地,重新整理、交換分合,使其成為大小適宜、形狀方整的土地,再重新分配予土地原所有人,以踐行「都市計劃」的方法;在「自辦市地重劃」,以法院「強制執行」為後盾的情形下,造成迫遷案例屢見不鮮,主要就是由於採「多數決」原則,在「土地面積」與「人數」超過半數(雙2分之1)時,少數地主沒有不參與的權利。

不過,即便不挑戰「多數決」原則,在《平均地權條例》第56至67條與《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》下,制度也顯得漏洞百出,連「多數決」原則都難以實踐,甚至造成少數地主就可主導重劃案。2016年7月29日,〈釋字739號〉解釋後,去年(2017)內政部將原本7個人就能成立「重劃籌備會」、向地方政府申請核定「重劃範圍」的規定修掉,並將劃定「重劃範圍」的程序,放到重劃會成立、徵得所有地主同意之後,明確了「多數決」原則,避免「少數決定」。

在這個邏輯下「多數決原則」的「雙2分之1門檻」,便不在違憲宣告之內、也未作修正,不過,具體而言是哪些程序需要「雙2分之1」,過去未強調。而這次最高法院宣判,是法院第一次直接講白「雙2分之1」門檻的範圍,也是最高法院發回更審,以及「更三審」的辯論重點。

根據《辦法》第13條第3項(2016修法前請參考,以及內政部的修法草案對照),會員大會之各項決議,應該達到「雙2分之1門檻」;但過去許多重劃會「便宜行事」,會會員大會參與者確實有過「雙2分之1門檻」,但實際上各項決議可能未採「記名投票」的方式,若未記名,如何確定同意者土地面積是否過半?

說好的「多數決」呢?

黎明重劃也是如此,過去不管一審、二審、更一審,拆地訴訟中黎明幼兒園都是勝訴,理由都是重劃會「代拆程序」未完備,而在前年(2016)更二審敗訴、最高法院去年再度發回更審時,理由已不再是「程序是否完備」,而是直接點名包含理、監事選舉在內的各項決議,都應符合「雙2分之1」,否則重劃會的(成立)會員大會不合法;「原審就此未詳予調查審認,遽認系爭大會理、監事選舉並無不法,已嫌速斷」。

黎明重劃會自然沒有符合這個標準,律師宋國鼎表示,黎明重劃會的理監事選舉採不記名連記投票,在不記名的情況下,土地面積是否過半根本無從計算。

在法庭上,重劃會委任律師陳志隆承認會員大會時理、監事選舉採不記名投票,但他表示,理、監事都符合「雙2分之1」窒礙難行,不記名投票是「實務唯一做法」;他說,所有的重劃會都是用不記名投票,若法庭真判黎明重劃會不合法,根本沒有重劃會可以成立,只佔人數1%的各重劃區反對者,都可以此提重劃會不成立的訴訟,這對99%已配地完成、興建完成、正在使用的重劃會會員不公平。

就像陳志隆所說的,許多重劃會都未照法規來走,未確實達成「雙2分之1」門檻,若真判黎明重劃會不合法,那其他重劃會也頭大了;政治大學地政系教授徐世榮於開庭後表示,「台中市的重劃會都沒有法律的基礎,這是很可怕的地方,我們說我們依法行政,但是陳律師都承認『我們實務上都不是依法來做的』,這是一個很可怕的一點,如果你不合法,你整個相關的作為都缺乏合法性和正當性」。

回歸「多數決原則」之後…

大事回顧

黎明幼兒園與重劃會纏鬥近十年,經過社會的相挺,在司法上取得一些突破,這個過程請參考:〈黎明幼兒園大事記

當然,在最高法院發回更審後,反對重劃者已可拿最高法院見解來挑戰重劃會,但作為最高法院見解提出後第一個具體個案,黎明幼兒園具有指標性意義;911的黎明幼兒園宣判,過去、現在和未來,躲藏在「多數決原則」漏洞裡的「少數決定」與「黑箱」運作,受到影響,可能將影響到後續自辦市地重劃的風潮與走向。

不過更大的問題或許是,〈釋字739號〉及後續修法明顯是回歸「多數決原則」,避免「自辦市地重劃」為少數人利用法律漏洞所綁架;然而存在於「多數決」背後,對於少數不同意重劃的地主,以及更弱勢的無土地所有權的居民,他們的居住權如何保障,乃至「自辦市地重劃」制度本身應否存在這樣的問題,也該浮出檯面被認真對待。