簡化程序爽爽用 賴清德要讓區段徵收再起?

2018/01/01

焦點事件記者梁家瑋報導

2013年7月,強拆後的苗栗大埔張藥房。(攝影:孫窮理)

2010年6月,因苗栗大埔怪手入良田、劉振鴻「天賜良機」拆張藥房後,台灣掀起一陣對「區段徵收」制度批評的聲浪,原先地方政府最愛用來「創造利潤」的「區段徵收」,近幾年漸漸減少,但行政院院長賴清德12月19號,在「投資台灣專案會議」裁示,請內政部將「區段徵收」簡化審查作業程序,由三階段整併為二階段,是否代表政院態度上的轉變?
前情提要
2016年1月,當時「台灣農村陣線」曾經提出「九大堅持」,其中一項為「廢除區段徵收」,此訴求在大埔事件後,2010年底,農陣提出的「民間版」中並未納入,2011年12月《土徵條例》修法,也將區段徵收保留下來;民進黨上台後,農陣提出此訴求,報導請見:〈民進黨回覆了農陣「九大堅持」 不過,不如不回〉,而民進黨則回應大埔案癥結在「浮濫徵收」,廢除區段徵收為「因噎廢食」,當時民進黨的回應請見此

「區段徵收」是政府執行開發行為時,將一定區域的土地全部徵收,重新規劃、開發後,再由原地主按比例領回或優先買回部分土地,因新土地「價值」已變高,原地主無法一坪換一坪,只能拿回4成到5成的土地,這剩下的土地,則歸政府所有,可公開標售;政大地政系教授徐世榮曾痛批,「區段徵收」就是一種土地炒作,全世界只剩臺灣還在實施。

在大埔事件後,除了桃園航空城等仍於審議中的「重大投資案件」,台灣已不太使用「區段徵收」,但在12/19「投資台灣專案會議」上,賴清德明確的指示,請內政部將區段徵收審查作業程序,由三階段整併為二階段,將「徵收範圍」併入公益性及必要性階段時審查,與「都市計劃委員會」專案小組聯席審議,如經都委會具體回應處理者,無需再提該部土地徵收審議小組之大會審查,以精簡程序。

賴清德新方案流出後,馬上引起許多討論與批評,認為賴清德新的施政目的,是要簡化徵收程序,讓爭議性案件可以快速開發、免除土徵審議;在整個區段徵收流程中,先由地方進行討論、審議後,送至內政部都市計畫委員會,審議整體都市計畫範圍,都計通過後,需地單位再對範圍內地主進行協議價購,價購不成,再對剩餘地主提出區段徵收,送內政部土徵小組審議。

而現在賴清德提出的「三階併二階」、「都委會聯席討論過區段徵收範圍,免送土徵大會審查」,民間質疑是否要將土地徵收審議整個併入都市計畫審議,只要土地徵收在都計時聯席討論過,徵收案件就不用再送土徵審議,等於架空土地徵收小組。

區段徵收程序到底要怎麼改?

對於外界的質疑,內政部地政司副司長王成機澄清,三階變二階並非區段徵收完全不用經土徵審議小組審議,只是整個「區段徵收」土徵審議中的「區段徵收範圍」,若在都市計畫時已聯席討論過,土徵小組不用再審議一次,內政部直接逕為核定,但「區段徵收計畫書」等其他審議仍會由土徵小組進行。

王成機說,所謂的「二階」、「三階」,指的是「區段徵收內部的三個階段」,政府機關若想進行區段徵收,在送都市計畫審議前,須先進土徵小組進行「公益性必要性評估報告」,這也就是所謂的「第一階」;公益性必要性評估報告、都市計畫通過後,開發單位須再將案子送回土徵小組,進行「區段徵收範圍」、「抵價地比例」(民眾能拿回多少比例的地)的審議,這是「第二階」;第二階核定、需地機關進行協議價購後,再對未達成收購的地段提出「區段徵收計畫書」,讓土徵小組審議、核定,這是「第三階」。

而賴清德整體裁示的意思,並非將整個土徵流程審略、併入都委會,僅是將其中「二階」的部分,「抵價地比例」放在區段徵收計畫書(三階)一起審,「區段徵收範圍」部分,若在都市計畫階段,都委會專案小組已跟土徵專案小組聯席討論過,且範圍委員都沒什麼意見,再送到土徵小組時就不用再行討論,直接核定。

王成機說,此變動不用修法,內政部可直接執行,法律規定的內政部一定都會做,更改的只是「區段徵收範圍」放在哪裡審的問題。他說,目前此方案僅適用於重大投資案件,重大案件的時間多半拖的很長,少一次開會,可減少重大案件的審查時間。

大家一起打假球?

對於王成機的說法,政大地政系助理教授戴秀雄表示,內政部希望在都委會聯席審查時就確定區段範圍,土徵變成只是機械性的核定,但依《土地徵收條例》,「區段徵收範圍」的審查、核定權就是在土徵小組,若行政院想透過一個行政命令就隨意挪動《都市計畫法》與《土徵條例》裡面的權限分配,不就變成行政院壓在立法院頭上,「你給我分好的工作,我在底下怎麼搬就怎麼搬」、「不同委員會所審的東西,就可以按我喜歡的挪動就挪動」。

「行政院是要大家一起打假球」戴秀雄說,政院想要前面決定、後面土徵大會只機械性的照核,但依法審理「區段徵收範圍」的權限就是在土徵小組,如果有土徵委員不識相,提案說必須要表決,依法審查的權限還是在土徵小組,不是在都委會;又或者碰上土徵委員換屆,原來一起去都委會聯席的委員換成新一批委員,為何舊委員在都委會開聯席時的決定,就可以綁死後面的人?

除了法規上的疑慮外,戴秀雄亦指出,現在政府推動區段徵收速度加快、程序簡化,隱藏的訊息「擺明我就要用區段徵收」,如果今天政府站在抑制區段徵收的角度,根本不會想要用這種方式來加速審查。

戴秀雄說,「區段徵收」有根本性的問題,講難聽點就是強制入伙、強制參與投資行為,大埔案之後許多人覺得「區段徵收」制度上有問題,林全任行政院長時代,更是在談抑制「區段徵收」,賴清德卻反其道而行,「變相鼓勵各級政府機關大量使用」,本已相對收斂的「區段徵收」,可能因賴清德的「鼓勵」,再度廣開大門,賴清德的作為就是在暗示各級機關「大型投資案件就是要爽爽用」。

審議變成諮詢

除了爭議的「三階變二階」外,賴清德也裁示,各部會應針對各級審議委員會(如環評、都市計畫、土徵審議)的定位、運作、組成進行檢討,如委員會應定位為專業諮詢,而非決策單位。

前都委會委員、台大城鄉所副教授黃麗玲批評,賴清德的說法與《都市計畫法》裡訂定的委員會「審議」權相抵觸,更是壓縮專業學者的判斷空間。她指出,除了少數政府極力推動的重大案件外,一般案件退件率蠻高的,但很多指標性案子,常常是審查前總統府、政院已力挺開發,委員常要面對極大壓力,主席也可能在大多委員持反對意見時,做出違背大多數人意見的「共識」,或不處理反對意見,但這多半是非正式的影響,賴清德現在的做法,等於直接否決委員在審查中的角色。

「都委會本來就是諮詢性質」,內政部營建署副署長王榮進說,「投資會議」當天營建署已向賴清德報告過,依法都市計畫要進都委會大會,但委員開完會之後,不須每個委員同意案子才能通過,委員可提供意見,最後總決策仍是行政單位。他說,這就是「諮詢性質」,委員只是提供意見給主管政府單位決策時參考,「你們意見給我做諮詢,決策是行政單位」。

「太誇張了」,黃麗玲回應,《都委會組織規程》中有明訂,委員會的工作就是都市計畫的審議,而非僅止於專業諮詢,且《組織規程》第九條有明訂,須出席委員過半數以上同意,都委會才能做出決議。她說,若內政部認為委員只是「提供意見」,以後聘請都市計畫委員時,就應讓委員知道,他們只是來當提供意見的「專家學者」,但內政部自己也有辦專家學者座談會,這樣都委會跟座談會差在哪?