跨界視角》台鐵公司化:遠離公眾的公共討論

本片〈台鐵公司化:遠離公眾的公共討論
錄影時間:2022/5/26
首發時間:2022/5/27
公開時間:2022/5/28

 

 

今天再來聊台鐵公司化,因為覺得今天不聊,可能就沒機會了。

協商狀況與企業工會停止集體休假

之前工會跟交通部間的爭議,好像是在資產負債的問題上;特別是交通部打算要成立一個償債基金,台鐵的三塊所謂的黃金地撥進去,交給鐵道局經營。

6月3號台鐵企業工會暫停集體休假,這個爭議在上週5/18報導協商後,企業工會發出新聞稿說,雙方有共識了,工會提出,償債基金需要「建立一個合理化的機制」、「償還完債務後收益,要回到台鐵公司」、「其他資產不要再撥進償債基金」。

這與之前「資產全留、債務清零」,就是連這三塊地都不要拿走的訴求相較,工會有所退讓,今後交通部是否會遵守承諾不知道,但起碼這個部份是有回應的。

工會另外的三個訴求,是(一)未來子法修法的時候,要跟工會協商、(二)安全委員會要基層參與。

安全委員會雖然已經在母法裡面有放進去了,這個「基層參與」是交通部口頭回應,至於後續會怎麼運作  然後基層代表性的問題,可能是後續的一個爭議。

在台鐵,基層的代表性,「企業工會」跟「產業工會」一直是有爭議的,產業工會因為比較晚近成立,人數也沒有那麼多,經常被排除在很多的協商跟各種各樣的參與之外。

所以「基層代表」未來恐怕不只是交通部或者是台鐵局跟員工的問題,兩個工會,甚至更廣大的台鐵員工要怎麼參與整個公司的運作安全和改革這些事情,恐怕問題很大。

(三)員工權益問題上,企業工會目前提出,要調薪、幅度比照其他國營公司(中華郵政等),跟津貼法制化,這三個訴求,最後協商,會回到員工權益的部分。也就是不管是「基層參與」,或者是「勞工權益」,都慢慢回到了台鐵內部,我們從外面來看也不太知道為什麼企業工會在6月3號就不集體休假。

未來能可能我們會越來越看不清楚,他們之間在談的是什麼。

公共負擔部份,沒有釐清

全球在推動這個民營化/私有化的時間,大概也有30多年,世界各國發展出各種各樣,在「國營」、「民營」不是這麼零和的作法,在我們關於公司化的討論過程,討論也沒有出來,所謂中間的想法,像是,我們畫一個圓滿的圓,即使是主張民營化/私有化的人,也不會認為「安全」或「公共服務」的問題就不重要。

而希望在「營利」、「公共服務」、「安全」三者,達到平衡,如果各自有缺損的話,「月有陰晴圓缺」,這個圓,就缺了一塊。

從「公共服務」的部分看,我們之前曾引用現在台鐵局長杜微註釋的論文,裡面大概談到一些台鐵公共服務負擔,包括偏遠的小站,或服務性路線,比如說服務特別族群的觀光路線,還有關於票價調整的考量,要受到立法院監督;義務負擔,比如說優待票敬老票的減免。

杜微〈台鐵局營運的政治經濟分析,1945-2011〉,台灣大學政治系碩士論文,2012/3。

另外就是配合政府政策的立體化之後的維修營運成本,還有像是鐵路捷運化,這樣的政策,新增的站別確實是不賺錢,這也是配合政府政策的公共服務負擔。

這些有些是要回應偏遠地區的交通需求,有些是要服務那個弱勢群體,有一些是政策上面的原因;杜微他現在是實際上面改革的設計者跟執行者,所以,高層還蠻清楚問題在哪裡。

但是, 在這次修法,交通部提出,配合政府政策的虧損由政府負擔,但母法上也只寫到這樣子,對於什麼樣的虧損的負擔,並沒有具體的,明列進母法,可能會在後來的子法裡面吧,但是現在並不清楚,另外是票價調整的機制,也沒有寫在現在的母法裡。

票價調漲機制,對台鐵公司自主營運,應該是蠻重要的,票價不符合成本的,又不想漲票價,那就是地方政府或中央政府貼,但這些都需要有機制、有制度,現在這些修法,都沒有放進去,未來子法會是怎麼樣,我們也不清楚。

這一次雖然說叫做制度改革,但其實看不太出來,這一次的修法,跟這之間到底有什麼關係。

公司化跟「安全」到底有啥關係?

太魯閣事故後,社會大眾可能最關心還是安全問題,安全問題跟這次改革的關係,交通部長王國材說,原本「營運安全處」是任務編組,過去推動安全改革,改變任務編組一直有困難,所以他才想要做組織轉型,就是公司化,這次的立法就是把這個「營運安全處」提高層級,變成「安全委員會」,直屬董事會。

這有兩個重點,一個是人員的組成,跟以前「營運安全處」不同,會有一些專家學者和基層的參與,這可能是蠻重要的一個改革,另外一些立委要求,「安全委員會」要定期向交通部、立法院提出報告,對這件事情,有些存疑,報告不就是官僚最會做的事情嗎?

這樣到底對安全問題不能改革、能不能有所改善,其實不知道。很多人都會認為,現在安全或者是公共服務或營運績效這些問題,其實有一個根源,都是「官僚」問題,看不出來它會怎麼樣調整官僚問題的機制。

「營利」與外部性問題

前面提到有一些「中間的做法」,公司沒有辦法賺錢,也許是一個問題,但它要賺多少錢?假如說是完全以獲利為目的的公司,當然就是無限地擴大再生產,然後朝向更多的獲利的方向,但是如果考慮到公共服務跟安全的問題,又不是這個樣子。

這次修法裡面有關於法定義務,沒有講清楚、補貼也沒有講清楚,今天我們講到說除了它的本業之外,用附屬事業來賺錢,這個基本上我們不反對,但是問題是,今天如果說要在地方,跟旅館或是旅行社,做異業結合發展觀光,這個其實聽起來也行。

但是,觀光發展,都有造成地方的環境、文化破壞、甚至於土地炒作,各種各樣的問題都會出來,有它的「外部性」,但是在台鐵不賺錢,要趕快想辦法賺錢的討論裡面,這些「外部性」的問題通通都沒有進來。

有人提出國外的做法,比如台北大學的公行系的教授林淑馨註釋,他長期關注台鐵公司化的問題,也是主張民營化的學者,他提出來,日本有所謂的「第三部門」經營鐵路,日本的第三部門概念,跟我們一般把「第三部門」等於「非營利組織」不一樣。

林淑馨〈民營化與第三部門:日本鐵路改革經驗的反思〉,《公共行政學報》第11期,政治大學公共行政學系,2004/6。另見〈日本型公私協力之理論與實務:北海道與志木市的個案分析〉;林淑馨《NPO、公私協力與地方創生》,2021/8。

它指的是,公私合營的法人,可能還是一間公司、以獲利為目的,不是非營利機構,但獲利被限縮在一定的範圍裡面,大概就是要維持到財務平衡,因為有地方政府跟民間參與在裡面,所以會帶著一些地方對於現在很流行一個詞叫「地方創生」經營的想像在裡面,這種經營想像,就有它公共服務跟安全的部分。

日本鐵路民營化的時候,有85條沒有賺錢的路線被裁撤掉,其中兩成後來還是被裁撤掉,另外八成,有的用巴士當替代路線,之外就是「第三部門」維持軌道的運輸,但可能還是會額外的造成地方政府的負擔,所以才會有民間的資金進來經營,可以彌補地方政府的財政負擔;不過在這本近20年年的論文裡提到,這些路線,只有5個有賺錢。

就賺錢這個目的來說,看起來還是缺的,這些民間團體,可能也都會需要有一些非營利的背景在,實際上運作情況怎麼樣、適不適合台灣,這個我們都還要再研究。

這個「第三部門」不是一個徹底私有化的概念,我們提這個,不是說林淑馨講就是對的,或者是日本的作法就沒問題,但起碼有幾個方向,財務要平衡,還有外部性問題,是不是能解決?

只是說我們講的這個,都還有點白講,因為事情就是要這樣子硬幹過去了,中間路線的提出,是一個讓我們可以去思考,跟怎麼樣重新啟動一些具體、細緻一點討論的一個機會。

文不對題的「資產開發」

事實上這一次的公司化,幾乎是把所有的寶,全部押在「資產開發」這件事情上,剛剛講的本業跟副業經營,好像都不是這麼重要的重點,現在看到現在很多人都在講說,台鐵的官僚體質造成它不賺錢,要用什麼方式讓他賺錢?就要透過資產開發,這實在文不對題,我們今天講安全、組織改造,這些問題,你關心的卻是用資產開發方式來賺錢,像林淑馨也是主張民營化的學者,他也是覺得,你現在在討論資產開發這些問題,有點莫名奇妙。

事實上,資產開發這件事情就是整個台鐵改革裡面外部性最大的,它會牽涉到土地徵收、迫遷、土地炒作這樣子的問題,在這些方面,過去工會其實很難有所發揮,甚至有的時候他們的態度,其實跟政府和資方是有點接近的。

遠離公眾的公共討論

也就是說,在台鐵公司化這個議題上,不只是工會跟政府之間的爭議,但是很遺憾的是,這個過程裡面我們好像只是工會跟政府在抗爭,但是整個社會好像都是旁觀者。

現在公司化,看起來已經走到了最後,目前在立法院,因為之前有討論,因為疫情的關係,不會開臨時會,所以這個會期,最後一天就是下禮拜二(5/31),媒體報導也是說,很可能在5月27號(錄影當天為5/26)時候,就會通過母法。

現在工會也取消行動,那應該就是,毫無懸念的會過;不過之後就是交通部跟企業工會的協商,企業工會也說,會集中在員工權益的問題的討論,我們剛剛前面在講的公共性的問題,其實就越來越遠了。最後,不管是後面的協商會怎麼樣,社會大眾可以參與的機會,也更低了。

但是,社會大眾有想要參與嗎?

這個是我們想要提出來的問題,也是在這個過程裡面,所看到的一些遺憾。

(話題)台鐵公司化

台南車站停駛

台鐵公司化

2021年4月,太魯閣事故後,交通部提出「安全」、「安定」、「轉型」三階段的改革方案,但是在前兩階段都還尚未完成、並與工會充分溝通之際,就迅速推出屬「轉型」階段的「公司化」草案,該草案於2022/5/27,會期結束前完成三讀,曾在5/1發起「集體休假」的台鐵企業工會,與交通部達成協議,停止原訂於6/3端午節,再次的集體休假。

台鐵公司化將資產切分為「車輛」、及「營業所需」及「非營業所需」資產,分別由轉型後的台鐵公司、政府與「償債基金」管理,並各自負擔部份債務(條目資訊圖),企業工會主張「資產全留、債務政府負擔(工會版)」。

在公司化條例三讀、企業工會放棄抗爭之後,交通部承諾未來在「訂定子法」與新設的「安全委員會」,讓基層員工參與,未來的協商,勢必漸漸限縮到員工權益相關問題,使得這個在「公共服務」與「安全」等方面,與社會大眾密切相關的議題,最終失去公共討論的空間