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後TPP・合戰》風雲起伏・白宮深處

盧其宏（焦點事件編輯小組）
 

後TPP・合戰導言

把自由貿易協定視為帝國主義戰爭替代物的觀點，有一定的洞視。此兩者共同服務的對象，都是跨國資本，它們以帝國的武力為後盾，進行全球掠奪；也因此，當帝國宣佈揚棄協定之時，貿易戰爭變得更加慘烈，也更接近真正的戰爭、甚至導致真正的戰爭。

2017年1月23日，美國總統川普（Donald Trump）上台，隨即簽署退出TPP的行政命令，各種過去從未放棄的單邊手段‒以全球商品最終市場，以及區域軍事強權最為後盾，以其國內法與行政命令，威迫貿易「夥伴」就範的方法，一一端出檯面。

我們進入了「後TPP」時代，全球、區域的合作與對抗，也來到一個冷戰後，我們未曾面對過的新局；單邊手段，是赤裸裸的野蠻，自貿協定，是包著文明外衣的野蠻；〈後TPP・合戰〉專欄，邀你一起，共同注視這個時代。

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在〈攪動國際政經的川普40日〉裡，我們介紹了川普經濟政策的要角：白宮國家貿易委員會主委納瓦羅（Peter Navarro），現在我們就從它最近引起的爭議開始說說。

還記得納瓦羅嗎？
〈攪動國際政經的川普40日〉，我們介紹過，川普倚重的白宮國家貿易委員會主委，為其經濟政策代表人物，將中國視為危害美國政治經濟的霸權、提出「中美是否終需一戰」；並抨擊各國操縱匯率，被視為鷹派中的鷹派。

納瓦羅的書，以及改編的紀錄片《Death by China（中譯：致命中國）》10強烈批判了中國的匯率操縱政策，不過，在這件事情的態度上，他的劍鋒，倒不只指向中國，包括歐盟、日本，都是他批判的對象；而這引起了「高盛幫」的反彈。

誰主浮沈？高盛幫

若要談到在今天全球經濟舞台上誰主浮沈，你得要知道「高盛幫」。

高盛（Goldman Sachs）是跨國的控股集團，也是全球最具歷史、規模最大的投資銀行之一；2008年金融海嘯，美國政府花了大把銀子搶救金融業後，美林（Merrill Lynch）、AIG的主導權，卻全讓高盛給拿去了，從它製造的危機裡，獲得巨利；甚至有傳言，造成金融海嘯的雷曼兄弟（Lehman Brothers Holdings Inc.）破產，便是高盛在幕後操作，而高盛，也被認為是這場災難的背後元兇11。

而高盛的通天本領，就是來自其綿密的黨羽，被安插至各國政府，手掌經濟、金融政策制定的權力；川普上台後，納瓦羅的橫空出世，自然帶給了高盛幫一些威脅。

最近衝突的導火線，是納瓦羅嚴厲批判歐盟、德國操縱匯率，此舉引起美國國家經濟委員會（National Economic Council）主席科恩（Gary Cohn）的不滿。

科恩這個主席的位子，也是川普提名的，在此之前，他在高盛待過二十幾年，曾經做到過高盛的總裁，在現在的高盛幫裡，大概除了執行長布蘭克芬（Lloyd Blankfein）之外，就數他最大了。納瓦羅批歐、德，這關科恩什麼事呢？

要知道，高盛幫的版圖，可不僅僅在美國；2016年剛剛上任的歐洲央行行長德拉吉（Mario Draghi）之前做過義大利央行總裁，在2002年到2005年間曾任高盛副總裁，曾為希臘量身訂做或至少銷售可為希臘隱藏債務的金融商品，藉以讓高盛居中獲取暴利，故外界多將他視為導致歐債危機的元兇之一。而2013年就任的英國央行行長卡尼（Mark Carney） 也曾在高盛工作13年，在到英國之前，還做過加拿大央行總裁。

所以呢？納瓦羅找上歐盟的麻煩，是直接挑戰到了德拉吉；這不是直接衝著高盛幫，挑戰起實際上，由他們所統治的歐、美金融秩序？

 
Lloyd Blankfein

Lloyd Blankfein
高盛幫老大，現任執行長。

 
Gary Cohn

Gary Cohn
高盛幫第二把交椅，美國國家經濟委員會主席。

 
Steven Mnuchin

Steven Mnuchin
美國財政部長人選梅努欽，也曾在高盛工作。

 
Mario Draghi

Mario Draghi
前義大利央行總裁、2016年出任歐洲央行行長；2002-2005，曾任高盛副總裁。

 
Mark Carney

Mark Carney
前加拿大央行總裁、2013年就任英國央行行長；曾在高盛工作13年。

「經濟民族主義」vs.「跨國資本主義」

2017，關於梅努欽的三個片段

1月18日，群眾戴著川普的面具，在洛杉磯高盛大廈外，抗議川普任命梅努欽出任財政部長。

 

2月14日，梅努欽宣誓，川普將他帶進白宮，象徵高盛幫的力量，在川普時代依然強盛。

 

3月17日，梅努欽與日本財政部長麻生太郎於德國巴登巴登G20各國財政部長及央行行長會議期間，進行會談。

 

在川普的內閣重臣裡，高盛幫的成員，當然不只科恩一人，包括像是新任財政部長梅努欽（Steven Mnuchin）也曾在高盛工作，也被認為是高盛幫成員之一；這些不論左右派，都恨之入骨、從自己製造的危機中漁利，又繼續叱吒風雲的陰謀家，在川普「讓美國再次偉大」的美麗承諾下，卻依然不動如山。

2月初，川普陸續決定把這些高盛幫帶入白宮後，這連他的支持者都看不下去了，發動抗議行動，他們認為，川普非但沒有抽乾「像是沼澤般的華爾街勢力」，反而不斷挹注更多，違背了他的的承諾。怎麼讓美國「偉大」，觀點可能有很大的差異，但是從「跨國資本主義」批判的川普及其信眾來說，像梅努欽和高盛幫這些衣冠楚楚的大盜，是絕不可能讓美國偉大的。

而納瓦羅所代表的力量，從來也不是來自於宮廷，在群眾的眾目睽睽下，即便眾多媒體指稱納瓦羅在與高盛幫的鬥爭下，已遭邊緣化，但往下誰勝誰負都還未定。

想像一下，在3月17日、18日，在德國巴登巴登的G20各國財長與央行總裁會議，「高盛幫們」，梅努欽、德拉吉、卡尼…都一一在列。而納瓦羅所代表的「經濟民族主義」真的可以粉碎這樣根深柢固的連結嗎？或許他們的力量，能抑制了納瓦羅所代表的極端的國家主義；但也可能，激發了更強大的國家主義。

這或可視為一場「經濟民族主義」與「跨國資本主義」的對戰，川普上台後，持續在白宮上演。

美國揚言不甩WTO

退出TPP後，美國沒有放過WTO。

3月2日，美國貿易代表署（United States Trade Representative, USTR）公布《美國總統2017年貿易政策議程與2016年年度報告》（簡稱《議程》與《報告》）1。依美國法令，此報告須於每年3月1日前向國會報告，由USTR代表美國總統提出。

在《議程》主要原則部分包括：要有公平的競爭機會、瓦解他國貿易障礙、透過各種槓桿來獲取他國市場開放、嚴守美國法律，並且，抵制他國，或是WTO任何弱化美國主權的主張。

美國認為，過去WTO爭端解決機制推行的前提是不「削弱或增加成員國的權益與義務」（add to or diminish the rights or obligations）。故此，不是所有WTO的裁定，美國都將買單，若裁定損及行使法律的主權，美國將不予理會。換言之，即便歐盟因為美國新設「邊境調整稅」2向WTO提起訴訟，美國很可能理都不理。對於川普政府而言，符不符合美國利益，決定了要不要遵守WTO規範。

棄絕WTO、退出TPP，美國的下一步，與其說是施行保護，甚至孤立主義，不如說是施行更以美國利益為優先、更容易透過美國優勢，進行強取豪奪的雙邊貿易整合。

《議程》裡面寫道，川普政權的下一步規劃是「以不同的方式，來為雙邊貿易協議鋪路」。所謂不同的方式其實就是「窮盡各項槓桿」（use all possible sources of leverage），「鼓勵」他國為美國開放市場和進行智財權保護。

「確保美國智財權所有人，可透過智財權獲得完整且公平（full and fair）的使用與獲利機會」直接被列到主要原則裡面。這代表不論是美國過去主張的多邊整合，或是現在川普想推的雙邊談判，確保智財權利益同樣都是最重要的目的之一。而這個根本利益，很明顯的，無法被WTO滿足3。

美中貿易戰前的硝煙

越過國際貿易協定，那就是要用美國「自己的辦法」解決問題了。

3月3日，美國國際貿易委員會（United States International Trade Commission，USITC）裁定中國的碳合金鋼板、不銹鋼板與不銹鋼帶傾銷與補貼。據此，美國商務部可對前者課徵68.27%的反傾銷稅和251%的反補貼稅；可對後者課徵63.86％到76.64％的「反傾銷稅」，以及75.60％到190.71％的「反補貼稅」。

依美國雙反（反傾銷、反補貼）程序，商務部需先對爭議商品進行調查，並提出裁定與課徵稅率範圍。接著，再由USITC作出最終裁定。

在川普上任後，美國商務部裁定「雙反」的中國商品至少包括：不銹鋼板與不銹鋼帶、公共汽車和卡車輪胎、制冷劑等。其中僅輪胎部分遭USITC駁回，不銹鋼板與不銹鋼帶已遭終裁認定，製冷劑還待USITC終裁。

除上述碳合金鋼板、不銹鋼板與不銹鋼帶外，川普上任後，USITC就已接連裁定中國出口之大型洗衣機、雙軸土工格柵、硫酸銨、非晶二氧化矽織物違反雙反規定，可由商務部課以反傾銷與反補貼稅。

相較於歐巴馬執政的4年間（2013/1到2017/1），USITC僅認定中國出口的預裝無螺栓鋼擱架單元、部分乘用車和輕型卡車輪胎、部分矽晶光伏產品、次氯酸鈣、碳合金鋼絲棒、谷氨酸一鈉、預應力混凝土鋼軌紮帶、部分不銹鋼水槽，等8項商品違反「雙反」規定。川普上任2個月內，USITC即已對中國6項商品開鍘，且更涉及如鋼鐵等敏感性更高之產業。

即便中美殺到見骨的貿易戰不一定出現，但看來美國至少會將過去的貿易救濟方式使用得淋漓盡致。

從盟友回到對手？

1985年廣場協議，中為時任美國財政部長的貝克（James A.Baker III），最右邊是時任日本財政部長的竹下登。

廣場協議後，美元對德國馬克與日元的走勢。

不過，最讓向來亦步亦趨，緊跟美國腳步的日本首相安倍晉三傷心的，大概是白宮要對付的對象，不只是中國，還有日本，就在USITC對中國商品裁定「雙反」之後沒幾天，3月6號，納瓦羅在《華爾街日報》上投書〈為何白宮擔憂貿易赤字（Why the White House Worries About Trade Deficits）〉12，認為美國的貿易赤字如果持續，將會賠上其「自由與繁榮」。

在這篇文章裡，除了中國之外，納瓦羅也點了日本和印度的名，他指控，日本有高度的「非關稅貿易障礙」。而到了3月8號，美國駐WTO代表也發新聞稿7指稱，2016年美國對日的貿易逆差僅次於中國，其原因不在於工業品之關稅，而在於日本架設非關稅貿易障礙。

3月15日，在雷根時代，促成「廣場協議8」的美國準貿易代表萊特海澤（Robert Lighthizer）在聯邦參議院提名聽證會上提出，未來的雙邊貿易談判中，農業將會是優先議題，日本將會是主要目標國家。

儘管川普上任後，安倍晉三屢次前往拜會，但現在看來，當美國益發獨重自身利益，過去美日聯盟抗中的秩序似乎正在崩解；美日間的貿易關係仍舊可能從過去TPP的合作階段到衝突階段；上述這些表態正在牽動美日關係，而美日關係的變化，可能也將影響後續的區域貿易整合的走勢。

沒有美國的貿易整合

你知道嗎

RCEP為是由東南亞國協十國於2011年發起，邀請日本、中國、韓國、印度、澳大利亞、紐西蘭等六個國家參與；RCEP的談判內容將包含貨品貿易、服務貿易、投資、經濟與技術合作、智慧財產權、競爭政策、爭端解決等議題。

什麼是東南亞區域全面經濟夥伴協定（RCEP）

好，美國變了，白宮裡頭風雲難測，在美國缺席後，其他國家在玩什麼呢？

 

2017/2/27-3/3RCEP談判進度

2月27日到3月3日間，RCEP在日本神戶舉行第17輪談判。談判前即已傳出日韓繼續主張將TPP對智財權的規範放入RCEP的協議中，遭印度強力反對。

此次談判中，已開發國家（日、澳、紐）主張RCEP協議要比TPP水準更高，遭開發中國家（中、印）反對，兩大陣營間對於「智財權」的意見如預期的分歧；在關稅降低部分，也未達成共識。不過，今年底完成談判的目標仍未更改。

自2013年5月開始談判以來，RCEP僅在「經濟與技術合作」與「中小企業」章節上取得共識。其他關鍵章節的方向與爭議如下：

  • 「貨品貿易」：除印度外，以15年內共同消除92%關稅為目標，取代之前區分東協、東協FTA 夥伴、非東協FTA夥伴的三階層減讓方式。
  • 「服務貿易」：最終目標為負面表列，但先由正面表列開始，尚在協商開放基準。
  • 「投資」：採負面表列，多數國家不支持納入ISDS，對於保留清單仍有歧見。
  • 「政府採購」：紐、澳堅持RCEP應納入政府採購。
  • 「競爭」：澳、日、韓堅持應納入國營事業專章，但中、印、馬來西亞、泰國堅決反對。
  • 「電子商務」：日本等TPP成員國主張不應要求外國企業將伺服器設置在本國與強制企業公開軟體，中國以安全理由拒絕。

雖然在一些關鍵章節仍有歧異，但可以看出RCEP在貨品的關稅減讓、服務貿易正面表述、投資拒絕ISDS等重要問題上已取得相當共識，其模式不會超越WTO太多。「只要」日、韓、澳、紐，這些已開發國家不要繼續「搗蛋」，RCEP年底完成談判可能真的不是問題。不過，關鍵就當然在這個「只要」。

這些國家，最重要的可能就是日本，除了RCEP談判外，同時也可能面臨另一個非常困難的抉擇點：是否要讓中國進入TPP。

美國退出TPP後，TPP成員國失去最大市場的支撐。1月底，祕魯總統庫琴斯基（Pedro Pablo Kuczynski）就表示希望與中國與其他TPP成員國締結新協定；澳洲貿易部長西奧波（Steven Ciobo）也曾對外說，只要成員國能夠改造TPP，中國有可能加入。在當時，這樣的訊息多少顯得空穴來風。

不過，3月9日，智利外交部國際經濟總司司長納薩爾（Paulina Nazal）表示，TPP成員國近期將在智利召開會議，尋找達成新協定的辦法，且將邀請中、韓兩國一同與會。

先不論中國是否有意願、是否真的進入談判，這樣的會議至少顯示，邀請中國參加確實符合部分TPP成員國的利益，且若真的有意納入中國，TPP也勢必需要依據中國利益進行調整。換言之，在美國退出TPP後，中國不僅在RCEP有領導地位，未來也或將在TPP內有強大的發言權。目前，RCEP與TPP（不含美國）總計有20名成員國，加總經濟規模達全球GDP的35%左右。若中國也加入TPP，屆時，其經濟影響力甚至政治影響力或將遠超過現在9。

不過，日本目前是TPP最大國，中國要進入可能也需日本首肯。如果在過往美日聯盟抗中的邏輯下，這不可能出現，但在美國退出多邊整合、日美張力提升的當下，各方關係可能都在改寫。

  1. 資訊：目前參與RCEP（區域全面經濟夥伴協定）談判的國家總計16國，除東協10國（新加坡、馬來西亞、泰國、菲律賓、印尼、汶萊、越南、寮國、緬甸、柬埔寨）外，再加上與東協簽有FTA的6個對話夥伴（澳洲、中國大陸、印度、日本、韓國與紐西蘭）。其中，總計7國同時也參與TPP，包括澳洲、汶萊、馬來西亞、紐西蘭、新加坡、日本、越南。

    只對台灣有用的國際規範

    讓我們再從各方博弈與意識型態的對撞中回到台灣。USTR在《2016年年度報告》繼續點名台灣應廢除對於含萊克多巴胺的美牛、美豬，以及美牛內臟的進口禁令，同時再點出稻米採購制度、對美農業生技產品、有機認證產品的市場障礙需進行修正。除農業外，再指出如《著作權法》應繼續修正、藥品與醫療設備的定價應更加透明化。

    針對USTR特別列舉美牛、豬、藥品醫材等問題，國貿局表示「我方亦將透過TIFA會議及各種管道與美方充分溝通並審慎因應，持續深化雙邊經貿關係。」據媒體報導，林全則表示「瘦肉精零檢出」的規範不符合國際貿易做法，強調所有貿易談判需照國際標準進行，貿易談判「有給也有要」。

    不過，若爬梳過去歷史，TIFA談判多由美國強勢主導討論方向，包括屢次要求台灣修改《著作權法》與強迫美牛開放等，台灣不是沒給過，但卻也要不到什麼。同時，美國自己已經宣稱WTO之類的國際公約不能損及美國法令，那我們要遵守的究竟是什麼道理呢？

    納瓦羅是保護主義，或經濟民族主義？

    3月6日，納瓦羅在《華爾街日報》上投書「為何白宮擔憂貿易赤字」（Why the White House Worries About Trade Deficits）。從該文可以看出納瓦羅，甚至整個川普政府貿易政策的中心思想。

    該文分別從經濟和國家安全切入。有別於美國過去「以消費帶動經濟成長」的邏輯，納瓦羅緊抓著，只要出口提升，經濟就會因此成長，就業與薪資也會提高；納瓦羅舉例，應該透過雙邊貿易協議，讓墨西哥為美國商品買單；並以美國全球最大市場的地位作為槓桿，說服印度降低關稅、日本降低非關稅障礙，藉以擴充美國出口。

    過去沒這麼被強調的印度、日本，潛在也成為納瓦羅的目標。不過，這遠不如納瓦羅在國安層面的表述來的令人震撼。

    納瓦羅為「貿易赤字」做了一個很強的推演：伴隨著他國資金湧入、貿易赤字增加，漸漸侵吞美國產業，最後導致國防工業的淪喪。

    他認為，在會計上，國際收支帳會產生平衡，貿易帳的赤字，勢必會帶來資本帳的盈餘。也就是，在美國不斷進口其他國家商品，或服務資金外流的同時，美國需要對外尋求更多的資金來支付貿易支出。而各國的資金可能是透過購買美國的債券、股票，或甚至直接在美國投資設廠流入美國5。

    納瓦羅認為，這些資金的湧入，短期內會對美國產生好處，但是長期而言，不僅利息負擔不斷加重，甚至會產生「一個意圖成為世界霸權，迅速軍事化的戰略對手」（a rapidly militarizing strategic rival intent on world hegemony）逐步買下美國各項關鍵產業，最後甚至侵吞國防工業的國安風險。

    他疾呼，再這樣下去，「美國是否會因此輸掉『更大範圍的冷戰』，賠上美國的自由與繁榮？或是因為國防工業隨貿易赤字不翼而飛，而輸掉更廣大的武裝戰爭」6納瓦羅列舉，目前美國境內僅剩一家可以維修潛艇螺旋槳的公司，鋼鐵、鋁、造船業現在也都命懸一線。國防工業的流失或是受人掌控，就是因為貿易赤字。

    就如同納瓦羅的代表作《致命中國》，與其說納瓦羅是一個經濟顧問，不如說他更多的熱情投注在「美、中終需一戰」的命題上。納瓦羅式的貿易戰的初衷，可能就是一場真實的戰爭。

    事實上，近十年，美國的貿易逆差（經常帳餘額）並未真的大幅度擴大。

    雖媒體稱2016年創下近4年新高，但其實僅微幅擴增到5千多億美元，遠低於金融海嘯前5年平均超過7千億美元的水準。且直接投資淨額（他國在美國直接投資-美國在他國直接投資）並未與經常帳逆差等幅增加。在美貿易逆差不斷增長期間，直接投資淨額仍多為負數，即便到2015年直接投資淨額增加到308億美元，仍遠低於經常帳逆差水準。

     

    換句話說，數據並無法支撐納瓦羅所稱的，貿易逆差帶來他國大規模的資金，收購美國企業的狀況。儘管如此，訴諸國家安全仍有很強的煽動力。

    資料來源：

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    註解

    1. 2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report，請見經濟部新聞稿。經濟部對該報告的摘譯，由此下載。

    2. 「邊境調整稅」（Border Adjustment Tax）為美國計畫以調整會計的方式，調整進口與出口的稅率計算，以達到壓抑進口、鼓勵出口的目的；詳見〈攪動國際政經的川普40日〉

    3. 事實上，自從1994年，WTO烏拉圭回合談判，簽訂《關於貿易的智慧財產權協定（Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights，TRIPs）》後，美國對WTO的智財權保障，大有意見，並且強調，在WTO規則之外，也同時要使用〈301條款〉等單邊方法，「保障」智慧財產權。（參見條目〈「特別301」是什麼？它與WTO智慧財產權相關規範的關係為何？〉，以及〈川普先生你往哪去？》拾起雷根的鞭子…〉、〈川普先生你往哪去？》進擊的新自由主義〉）。

    4. 國際收支帳代表的是一個國家和其他國家各種收支的結果。

      一般而言，國際收支帳＝經常帳餘額＋金融帳餘額＋準備資產變動＝0。

      經常帳餘額就是一般講的貿易收支，順差的話，經常帳餘額為正，逆差則反；金融帳講的是資金流動，比如像是其他國家的人拿錢進來投資設廠、買股票債券的話，那金融帳就為正；準備資產變動就是央行居中調整，像是提高外匯存底，比如說，假設一國貿易順差、外人來投資的金額也不斷提升，這時候其他國家就很需要這個國家的貨幣，這會使得該國的匯率大幅升值，如果政府不願意看到貨幣升值的話，央行就會在外匯市場上賣出本國貨幣、買入他國貨幣，成為外匯存底，這在準備資產變動上為負向。

      不過，如果政府完全不干預匯率的話，那這項準備資產變動＝0，也就使得國際收支帳＝經常帳餘額＋金融帳餘額＝0，經常帳餘額與金融帳餘額在會計上應相互抵消。不過，這都屬於會計概念，事實上，國際收支帳通常不見得＝0，所以才會有所謂國際收支失衡。

    5. 原文：Might we lose a broader cold war for America's freedom and prosperity, not by shots fired but by cash registers ringing? Might we lose a broader hot war because America has sent its defense-industrial base abroad on the wings of a persistent trade deficit?

    6. 美國WTO代表的新聞稿見此：〈U.S. Statement at the WTO Trade Policy Review of Japan〉；中文引述及整理，請參見MoneyDJ：〈美日雙邊貿易赤字達689億美元，川普政府列三大問題〉。

    7. 廣場協議：1985年9月22日，美、日、德、法、英5國於紐約廣場飯店協議聯合干預外匯市場，讓美元對主要貨幣包括日元、馬克陸續貶值，藉以解決美國貿易赤字擴增的問題。3年後，日元相對美元升值幅度達86.1%，使得日本出口經濟受挫，開啟日本失落的十年。

    8. 《Death by China（致命中國）》中文版

    9. 參考：
      2009/07數字商業時代〈金融海嘯的得利者高盛〉。
      另有由德法公視製作的紀錄片〈高盛統治世界〉，中文版由此線上觀看。

    10. 納瓦羅的論述，詳見本文末的box。