菊島之弈》一場醞釀七年,關於「發展想像」的論辯

入秋,澎湖的赤崁漁港,強烈的東北季風使人腳步不穩;醞釀7年的博弈公投,捲動出各種立場的激烈交鋒(攝影:謝碩元)。

焦點事件記者謝碩元、林靖豪報導

10月,秋季東北季風颯然而起,夾帶鹹味迎面而來;一年一度的觀光時節來到尾聲,街上遊客已顯零落。然而對今年(2016)的澎湖人而言,在進入歇息以前,還得面對台灣史上第4次的地方公投:「2016澎湖縣博弈公民投票」。街頭上,處處飄揚正反雙方的旗幟;而隨著公投日(10/15)的到來,兩派人馬動作頻仍,分別於10/8與10/10發動遊行提升氣勢。

事實上,2009年,在當時縣政府的支持下,澎湖即已舉辦過博弈公投,結果反對方以17,359票(56.44%)高於同意方的13,397票(43.56%),否決該次提案。7年後的今天,同意方捲土重來,通過連署後再次提案,題目為「您是否同意澎湖設置國際觀光度假區附設觀光賭場?」。

博弈公投,係依據《離島建設條例》第10-2條,只要地方公投同意過半,離島即可設置觀光賭場,且未受1/2投票率門檻之限制;此外,觀光賭場需設立在「國際觀光度假區」內,規定除賭場外還需包含「國際觀光旅館、觀光旅遊設施、國際會議展覽設施、購物商場及其他發展觀光有關之服務設施」。而又根據2009年由交通部研擬、目前已被林全撤回的《觀光賭場管理條例草案》,賭場最多僅能佔國際觀光度假區樓地板面積的5%。若無法完成《博弈法》立法,即使地方公投通過,依舊不得設立賭場,對此民進黨已明確表示反對意思。

7年期間,正反雙方均成立組織,協調各界資源、舉辦說明會、赴中央陳情,甚至是到國外參訪,持續將理念深化,並一步步捲動整個澎湖。2016博弈公投,即是兩派人馬深耕累積7年的決戰日。究竟兩方主張的內涵是什麼?為何《博弈法》不被中央認可,澎湖人仍如此重視博弈公投?或許,爭論的核心,牽涉到的已不只是賭場的設立與否。

澎湖國際化推動聯盟召集人陳猛。(攝影:謝碩元)。

促賭:國際綜合娛樂城帶領澎湖走向自立、走向世界

「澎湖已經錯過4次國際化的機會了。」曾參與推動2009年的博弈公投、本身經營旅行社,同時擔任此次公投主要推手「澎湖國際化推動聯盟」召集人的陳猛認為,澎湖的旅遊季節短暫,若扣掉非假日與颱風等氣候因素,只有約莫3個月的營業期;在季節性收入不穩定的狀況下,不僅使地方政府稅收狀況不佳、基礎建設推動困難,還導致澎湖青年外移,產業規模遲遲無法突破。

他的解方,就是推動「國際化」建設。陳猛說,國際觀光客較無季節性或特定假日的旅遊習慣,能填補觀光空缺;加上澎湖的機場、港口、道路等交通建設尚屬健全,又有自然生態優勢,先天上已有直接向國際開放的條件。

新加坡「聖淘沙名勝世界」(Resorts World Sentosa)是目前全球最具代表性的綜合娛樂城,具備賭場、水族館、旅館、商場、劇院等設施(圖片來源:維基)。

因此,《離島建設條例》開放出的「國際觀光度假區」,是一個實現國際化理想的重要契機。「澳門、美國的大西洋城,已經落伍了」,陳猛強調,《博弈法》規定賭場樓地板面積僅有5%,其他95%可興建表演廳、會議中心、飯店、遊樂場等設施。

在分類上屬較先進、管理較嚴、新加坡模式的「國際綜合娛樂城」(integrated resort, IR),博弈場(casino)只是設施之一,主要目的是觀光而非賭博,並非如外界理解的「在飯店直接開賭」,反倒較接近主題樂園,「未來學校畢業旅行,除了九族文化村或六福村,也可以來澎湖」。此外,若能成功帶動觀光人數上升,將有助於整體觀光產業發展。

他引述台科大財經所教授劉代洋的〈澎湖推動國際觀光度假區之可行性分析〉說,綜合娛樂城若能興建,未來每年將會有400~600萬觀光人次(2015年澎湖旅遊人次為97萬),保守估計第1年即能提供86.5億的稅收,其中包含地方特別稅收40.37億,如此一來澎湖便不必當「伸手牌」,拿中央的預算,足以推動醫療建設、免除健保費、提升軍公教津貼,甚至「如果直接發放給民眾,每人平均可拿4萬元」;在產業提升、福利到位後,也會提升澎湖人的居住、返鄉意願。

談起澎湖的未來,陳猛語帶惋惜的表示,自己已支持澎湖「國際化」達30年之久;1986年,張榮發即有投資設立國際度假村的提案,卻遭縣議會否決;2009年,雖有政府的支持,但因整體評估過度樂觀,博弈公投遭滑鐵盧;2015年,主打48公尺「世界最高媽祖像」的大倉島觀光文化園區被勒令停工。

鑑於之前失敗的經驗,今年的公投,國際化推動聯盟已舉辦96場說明會,「在組織動員上,我們做的比上次投入」,陳猛說,上次較多公職人員持反對意見,經過推動,他們理解到綜合娛樂城的的長遠意義,態度轉為支持。此外,上月美國柯蒂斯集團(The Cordish Companies)已提出240億的投資計劃,若能配合上公投通過,陳猛認為。是「雙喜臨門,要把握最後一次機會」,並相信民意支持足以向中央爭取《博弈法》。

「澎湖賺了錢,醫療、就業、生態、交通…通通不是問題,因為政府有錢!」,這句話引述自澎湖國際化推動聯盟line群組的公投戰報。陳猛堅信,許多人提出的水電供應、污水排放、廢棄物處理等疑慮,只要有所規劃、有所安排,一切都能解決。

海洋公民基金會董事吳雙澤。(攝影:謝碩元)。

反賭:澎湖原本的樣貌,才是澎湖最大資產

「我看過太多案例,只要用心做個幾年,就可以做出特色,在澎湖活得很好」,海洋公民基金會董事,同時也在澎湖經營民宿的吳雙澤,對於觀光業的發展,有著跟陳猛截然不同的看法。「我一直覺得澎湖人是很幸運的,在這邊觀光業做得太好了,每年有那麼多人來,機會就存在」。

對澎湖長達半年的旅遊淡季,吳雙澤以非常正面的態度看待,「我發現,越來越多人可以用半年的時間,就賺到1年的錢,另外半年就可以慢活,可以充電,可以出國,可以去學東西,這樣的生活還真的不錯」。

每年旅遊旺季過後,吳雙澤都會和妻子兩人到台灣環島,尋找下一個可能住的地方,但是1到3月旅遊季開始,吳雙澤總是準時回到澎湖報到,「這也是另外一種形式的環遊世界吧,我們民宿大概有6、70國的客人來過,他們來這裡,就是要看澎湖的美、海洋資源、澎湖人的淳樸善良。」

對於吳雙澤來說,澎湖的機會、澎湖的資源,正是建立在特有的海島生態與文化上,之所以堅持反賭,就是要守護澎湖的生態和文化,不被賭場和國際娛樂城破壞。

無論是促賭方或是反賭方,都同意澎湖走向「國際化」,問題在雙方對「國際化」的想像。對陳猛來說,觀光度假區與賭場是「國際化」的解方,但對吳雙澤來說,要被全世界看見,就必須保護澎湖「現在的樣子」。

據行政院主計處2010年的統計,澎湖島上的常住人口數約8萬6千人,近幾年估計也沒有太大的變化,但逐年成長的觀光客,今年預計將突破100萬,正不斷提高澎湖環境保護與基礎設施的成本。事實上,澎湖的基本民生資源,成本都比台灣要高出非常多。澎湖雨量非常少,目前用水主要靠的是海水淡化廠,不但成本高,亦會影響海洋生態。

在用電上,主要發電來自台電的尖山發電廠,但由於離島的運輸與維護成本高,每年尖山發電廠都要損失20億台幣以上的金額;此外,澎湖沒有獨立的垃圾處理場,必須靠輪船將垃圾運送到高雄處理,運輸成本所費不貲;同時也沒有污水處理系統,廢水幾乎都往澎湖內海直接排放,已快將內海的生態破壞殆盡。

「把這些成本的算進去的,澎湖的觀光業可能反而是虧錢的,但這些錢都是用全民的納稅錢買單。」吳雙澤說,澎湖必須要找到適當的觀光模式,而不是無限制追求旅客量的提高,從這個角度看,同意方開出來的支票,背後可能隱藏著極大的成本,甚至可能將澎湖現有的生態環境破壞殆盡。

吳雙澤也認為,促賭方畫出來的大餅,相當可疑。「他們說7年來澎湖沒有發展,但其實有非常多人這幾年來在澎湖嘗試許多可能」。吳雙澤表示,結合生態與地方文化的旅遊,地方農特產的開發等等,都有人在努力。這些嘗試或許比較慢,但或許可以讓澎湖走得更久,走得更像澎湖本來該有的樣子。

「現在反賭的成員,很多都是7年前反賭的班底。」吳雙澤說,7年前的公投雖然是一次危機,卻也是一大轉機,將許多澎湖人號召出來參與公共議題。上次公投結束後,反賭運動的參與者們聚集起來,成立海洋公民基金會,持續為澎湖的環境議題發聲,幾年來,除了擋下來隘門海灘、蒔裡海灘的BOT開發案、大倉媽祖文化園區案,也持續監督其他比較小型的環境污染案件。為了這次公投,澎湖的公民團體再度集結組成澎湖反賭聯盟,2、3個月來跑遍澎湖各島,宣傳反賭的理念。故,這次的反賭運動,也是7年能量累積的展現。

吳雙澤說,這一次在宣傳反賭運動時,有越來越多人願意站出來公開發聲,而這次公投他希望不只反賭方要贏,更要贏得漂亮,讓地方與中央政府看到澎湖人反賭的決心,以及希望澎湖永續發展的願景。公投後的下一步,反賭方將繼續倡議,要求立法院修改《離島建設條例》的博弈公投條款,讓離島不再面臨賭場的威脅。

澎湖縣長陳光復出席馬公第三漁港綜合旅館區新建工程商場棟的上樑典禮。(攝影:謝碩元)。

縣府:行政中立,澎湖觀光發展要多元化

在博弈公投前的最後一個週末,澎湖縣長陳光復帶著縣府各局處首長們,赴日本瀨戶內海藝術季參訪;甫抵澎湖,又馬不停蹄出席由昇恆昌大型綜合商場的上樑典禮。

「從郵輪碼頭皇家加勒比的投資案,到第一漁港的遊艇碼頭,再到南海碼頭、昇恆昌綜合商業區,再來是喜來登、國際廣場,這是澎湖的新灣區,我們相信有這些重要的投資,澎湖未來的發展會越來越大。」典禮上,陳光復致詞時如此表示。雖然博弈公投尚未舉行,縣長對於澎湖的發展,看起來已頗有信心。

不過,無論是何種發展方向,整體規劃的擬定,仍然在政府手上,那麼縣府有無既有的發展主張呢?澎湖縣府旅遊處處長王馨珮接受專訪時,認為自然生態、國際化、多元化是澎湖的三個發展核心,對於各種能源、交通、廢棄物處理建設的開發與否,她強調只是「要不要做而已,電力或海水淡化等技術都是科技發展的問題」,而如何取決於做或不做,仍然是「民意的價值選擇」。但,最後她也補充,對於各種建設而言,「促參(BOT),是澎湖縣政府很多單位都一直在做的」。

針對公投,日前,陳光復發表公開信(剪報),表示作為澎湖公民,他投反對票;但作為民選首長,需秉持行政中立。到底要不要蓋大型賭場,縣政府恐怕仍不敢明確表態,但不管是不是賭場,以BOT為手段,對於引進大型資本的態度,已在行動中表明。

澎湖要往哪裡走,誰來決定?

7年前,澎湖人否決了賭場,而這次博弈公投捲土重來,除了凸顯重提公投門檻是否過度寬鬆之爭論,更顯現尋求外來大額投資的發展方針,仍然在澎湖有相當影響力。不過,經過了7年,反賭方對於澎湖的另一種想像,也逐漸累積了更豐富的內涵與實踐經驗,並漸漸集結成一股能對公共政策發聲的在地力量。

促進澎湖的國際化、觀光發展、保護生態環境,這些原則無論是促賭方、反賭方或政府都不會反對,問題是,究竟應該怎麼推動這些目標,是要把澎湖的土地交給外來資本,以開發突破在地環境的限制,還是順應在地的資源限制、文化特色,走一條緩慢,但包含更多在地人參與的路。在澎湖縣府不斷往BOT、民間大資本推進的情況下,這一次博弈公投的關鍵問題,在賭場的背後,其實是澎湖未來的發展方向,究竟要由誰來決定、誰來參與。

澎湖縣政府觀光處處長王馨珮(攝影:謝碩元)。

旅遊淡旺季落差過大,國際化、多元化、生態發展並俱的主張,是各種立場都同意的。問題是,發展由誰推動、內涵是否深刻,答案留給公投及公投激起的辯論(攝影:謝碩元)。