原住民族諮商同意權下的「關係部落」問題

《原基法》第21條,是「原住民族諮商同意權」的法律依據。一個極簡化的描述可能是:如果要在原住民族傳統領域的公有土地進行開發,需要經過部落會議投票同意。

不過一個開發案,可能涉及到不只一個部落的問題。如果遇到這種情況,現在的運作方法,依照的是〈諮商取得原住民族部落同意參與辦法〉第4條,「過半數關係部落同意」即視為「部落同意」。

例如,假設有一個開發案被認定涉及3個關係部落,如果有1個部落的投票結果是「不同意」,但有2個部落的投票結果是「同意」,仍會被行政單位認為已經完成諮商同意程序、「部落同意」了。

在一些爭議個案中,反對方會質疑開發案納入非必要的關係部落,來達到多數部落同意的結果。但這個問題,尤其在個案上,並不容易被拿出來明講。

因為如果這個手法確實存在,那也就是等於在說,「有些部落根本不會受到影響、或受影響的程度非常小,只是被拉進來、稀釋反對的部落權力」。在一個爭議開發案中,即使反對方心中有這樣的想法,但基於部落間的倫理與互相尊重,也都會盡量不去貶低、或否定其它部落的權力。

關係部落機制的問題

誰是「關係部落」?這個問題,主要是由鄉(鄉、鎮、市、區)公所認定的,但〈諮商同意辦法〉第14條,只有「座落地點、實施範圍、衍生影響,位於或擴及該部落範圍者」的原則概念。並沒有什麼明文法令,去規範認定的標準。當許多開發案的回饋金,是交給公所作統籌分配的情況下,許多異議者不免會去質疑公所的判斷能力、與中立性等等問題。

原民會民族法制科科長陳天石解釋,其實公所是在地的第一線,最清楚案件是否會影響到部落、影響到那些部落。若公所認定有困難時,可以報請原民會協助;也可以更進一步的邀集專家學者來協助釐清。

相關的爭議還包括,在多部落受影響的情況下,該如何理解《原基法》第21條的「諮商同意權」?〈諮商辦法〉中訂出的「關係部落」機制,是否超出、並違背了母法《原基法》的意旨?

有論者認為,個別部落的諮商同意權,應該都獨立受到《原基法》第21條的保障。只要還有任何一個部落尚未同意,就還沒有達成《原基法》第21條要求的「部落同意」。在「過半關係部落」的機制下,忽視了個別部落不同意的自決權,違背《原基法》第21條意旨。

此外,如果放寬「受影響」的認定,可能可以尊重更多生活文化的差異;單就「納入影響輕微者」來自,也是有相對進步性的。但在現行機制下,並沒有區分受影響程度的輕重,可能形成多個影響輕微者的同意意見,將凌架少數嚴重受影響者的不同意意見,讓現行機制有不符合比例原則的疑慮。

爭議個案--萬里水電

台電位於花蓮萬里溪的「萬里水力發電廠」計畫,萬榮鄉公所2018年9月時,原本認定有兩個關係部落,位於萬榮村的摩里莎卡(Murisaka)部落、與明利村的大加汗(Thgahan)部落。

但大加汗部落後與同為明利村的馬里巴西(Maribasi)部落、馬太鞍(Matanki)部落共同召開會議後,向鄉公所要求納入馬里巴西部落、馬太鞍部落為關係部落。萬榮鄉公所兩度函請原民會協助後,最後依原民會的建議,認定四個部落皆為關係部落。

2020年2月22日,四個部落個自舉行部落會議投票,反對萬里水電的、萬榮村的摩里莎卡部落因出席戶數不足而流會;而明利村的3個部落,則投票決議同意開發。相關爭議訴訟進行中。(參考「花蓮台電萬里水電大事記」)

這起案例中,一個重大的爭議在於,位於萬榮村、緊鄰萬里溪的摩里莎卡部落,將明顯、且未來長久的受到這起開發案影響。而位於明利村的其他三個部落,受到的影響,主要只有在施工期間,工程相關車輛會經過。影響情況與程度顥著有異。

此外,依據原民會2020年2月5日公布之「本會已完成核定並刊登公報之部落一覽表」,摩里莎卡部落共312戶、960人;馬里巴西部落97戶、341人;馬太鞍部落124戶、336人;大加汗部落51戶、115人。無論是人數上、或現行部落會議同意事項採用的「家戶」單位,反對的、受影響嚴重的摩里莎卡部落,都比其他3個同意的部落的總和(272戶、792人)還多。

但在現行機制下,即使摩里莎卡部落作出不同意的決議,也會在其他三個部落已同意的情況,被視為台電已達成《原基法》第21條的要求。

爭議個案—世豐水電

現由正崴集團接手的世豐電力公司,規劃在花蓮豐坪溪興建世豐水力發電廠。

這是一起逾二十年的陳年舊案。早在《原基法》、諮商同意權制度施行前,緊鄰豐坪溪的山里(Tausa)部落就極力反對。2019年正崴集團接手後,舊案重新動起來,這時包括較下游的太平(Tavila)部落,也開始有人反對這起開發案。

但在2022年,卓溪鄉公所認定這起開發案共有6個關係部落,除了兩個內部已有大量反對聲音的部落以外,還包括古村(Swasal)、三笠山(Bgurah branaw)、中平(Nakahila)、中興(Valau)註釋

山里為塞德克族,三笠山、古村部落為太魯閣族,太平、中平部落為布農族,中興部落為阿美族。

2022年11、12月,6個部落分別進行投票,最早反對的山里部落以66票支持、28票反對,議決同意;太平部落則以41票支持、43票反對,議決不同意。其他四個部落,則以高比例、甚至100%支持,皆議決同意註釋

依據世豐公司的新聞稿,4個部落的同意比例分別為:中平部落80%;中興部落83.3%;三笠山部落100%;古村部落94%。

本社於6個部落投票後,向鄉公所詢問關係部落的認定標準。鄉公所回應表示,在投完票後討論這個問題,已不合時宜;但仍概括性的說明,原民會並沒有給出1、2、3、4……的判斷標準,鄉務會議內多次討論過這個問題,是在不同業務單位下、就各部落實際生活的情況,包括共同生活圈、交通(如過橋過豐坪溪)、灌溉、遊憩等情況,作出的決定。