全國性公投的效力

法律對於公投效力的規定

《公民投票法》第2條有明訂公投的範圍,在全國性公投部分,分為「法律之複決」、「立法原則之創制」、「重大政策之創制或複決」三項。

在三項公投項目中,「法律之複決」的效力最為明確,因其是要「廢止」特定法條,標的非常清楚。《公投法》中規定,若公投通過,原有法條在公告之日(投票完畢七日內公告)起算的第三日,將失其效力,且立法機關於二年內不能再制定相同的法律。

其次明確的是「立法原則之創制」,《公投法》規定,政府應於三個月內研擬相關法律,送立法機關審議,立法機關應於下一會期休會前完成審議程序,而此法律在兩年內不能修正或廢止。若最後立法機關審出跟公投結果抵觸的法律,提案者也能再聲請司法院解釋。

跟前兩者相比,「重大政策之創制或複決」的效力最不明確,《公投法》中僅規定,重大政策應由總統或權責機關為實現公投票內容而做「必要處置」。但什麼是「必要處置」並未規定,也給行政機關最多的自行解釋空間。

除了上述三項《公投法》中明訂的公投項目外,《公投法》第16條有規定,「當國家遭受外力威脅,致國家主權有改變之虞,總統得經行政院院會之決議,就攸關國家安全事項,交付公民投票」,這也是所謂的「防禦性公投」條款。但在《公投法》中,對公投結果與效力並未有進一步規範。

除此之外,憲法修正案的複決也須經過公民投票。在2005年進行《憲法》第七次增修時,規定「憲法之修改,須經立法院立法委員四分之一之提議,四分之三之出席,及出席委員四分之三之決議,提出憲法修正案,並於公告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,即通過之」。

也就是說,這是在已有明確的憲法修正案、修正條文的情況下,透過公投確定此修正是否要通過。

歷次公投結果與政府因應

在2017年《公投法》修法前,共有六次公民投票參考,包含2004的兩個「防禦性公投」,2008年的入聯公投、返聯公投、討黨產、反貪腐四項公投,但這六個公投都未過門檻、沒有通過。

《公民投票法》於2017年底通過修法,包含提案人數、連署人人數、公投通過票數等都降低門檻,2018年共有10個公投案與九合一大選共同舉行參考

其中通過的有七案,分別是由國民黨提案的「反空污」、「反燃煤電廠(如深澳電廠)」、「反核食」,下一代幸福聯盟提案的「民法婚姻限一男一女」、「廢除國中小同志教育」、「同性婚姻訂立專章或專法」以及黃士修領銜提案的「以核養綠」參考

沒有通過的有三案,分別是由前國手紀政領銜提案的「東奧正名」,及平權前夕.彩虹起義提出的「民法婚姻章保障同性婚姻」、「以法律明定『性別平等教育』內容」。

在通過的案子中,屬於「法律之複決」的,有「以核養綠」一案,此案要求廢除特定條文,但法條廢止後,政府政策方向並未轉變。

「以核養綠」公投要求政府廢除《電業法》第95條第1項(核能設備於2025年以前全部停止運轉),公投通過後,政府雖廢止該條文,但仍照原訂計畫,規劃於2025年核電歸零參考

「廢除國中小同志教育」屬於「重大政策的複決」,此案要求政府廢除《性別平等教育法施行細則》中的「同志教育」;公投通過後,教育部確實刪除「同志教育」字樣,改為「認識及尊重不同性別、性別特徵、性別特質、性別認同、性傾向教育」,遭反同團體痛批「換湯不換藥」參考

至於「立法原則創制」,通過的則有「民法婚姻限一男一女」、「同性婚姻訂立專章或專法」兩案,因2017年大法官已做出〈釋字748〉解釋,指出現行法律限制同志婚姻,違反人民的平等權,又因公投要求以專法保障同婚,民進黨政府於2019年提出《釋字748施行法》,法案大致準用《民法》有關婚姻、配偶的規定。

至於國民黨提出的「反核食」、「反空污」及「反燃煤電廠」等三個公投,都屬於「重大政策的創制」,《公投法》也僅規定政府要做「必要處置」。

「反核食」部分,雖然公投僅綁政策方向兩年,但公投後至今,政府確實未開放日本福島等五縣市食品進口;「反燃煤電廠」部分,此案通過至今,政府未增建、擴建燃煤機組,至於爭議的深澳電廠,前行政院長賴清德在公投前已宣布停建,此公投並未造成實際影響。

至於「反空污」,公投結果要求「平均每年至少降低1%之方式逐年降低火力發電廠發電量」,經濟部次長曾文生表示,政府以2018年火力發電量2,318.4億度為基期,目標為公投通過2年內平均年減23.18億度,而我2019年火力發電量2,234.1億度較前一年減少84.3億度,已超過公投通過2年內平均年減23.18億度、達到公投要求備註

公投主文為「平均每年至少降低1%」,2018年火力發電為2,318億度,2019年為2,234億度,減少了84億度,此時,經濟部曾文生即表示已達成「兩年」23.18億度的份額,公投的目標達成,但到了2020年,火力發電增為2,302億度,反而較2019年增加了68億度,2019、2020年總和減少僅16億度,不到「兩年」23.18億度,平均一年也不到1%。

七個通過案狀況

公投案 類型 結果
反空污 重大政策創制 政府確實有下降火力發電廠發電量
反燃煤電廠 重大政策創制 政府至今未新增燃煤機組
反核食 重大政策創制 政府至今未開放日本五縣市食品
民法婚姻限一男一女 立法原則創制 政府未在民法中增加同性婚姻
同性婚姻訂立專章或專法 立法原則創制 政府制定《釋字748施行法》保障同性婚姻,法案大致準用《民法》有關婚姻、配偶的規定
廢除國中小同志教育 重大政策複決 政府將「同志教育」字樣,改為「認識及尊重不同性別、性別特徵、性別特質、性別認同、性傾向教育」
以核養綠 法律之複決 政府遵照公投要求,刪除《電業法》第95條第1項(核能設備於2025年以前全部停止運轉),2025年核電歸零計畫不變

2021的四項公投

2021年12月18日公投共有四個案,分別是重啟核四(核四啟封商轉發電)、珍愛藻礁(第三天然氣接收站遷離桃園大潭藻礁海岸及海域)、反萊豬(禁止進口含萊克多巴胺豬隻的肉品、內臟及相關產品)、公投綁大選(公投公告後半年內有大選,公投與大選同日進行)。

在這四案中,重啟核四公投為「重大政策創制」,公投綁大選為「立法原則創制」、反萊豬以及珍愛藻礁都是「重大政策複決」。

重大政策的創制與複決,在《公投法》中僅規定政府須做「必要處分」,在2018年通過公投時,反空污、反燃煤電廠、反核食三個「重大政策創制」案,政府後續方向並未與公投結果違背,但政府的政策方向本來就是不再新燃煤機組、減少空污,日本五縣市食品進口也在2016年爭議後暫緩,從這幾案難以看出若重大政策創制目標與政策方向違背時,政府會如何因應。

特別須注意的是,2018年公投時,「廢除國中小同志教育」為「重大政策複決」,此案通過且與政策方向違背,政府所做的「必要處分」,是將「同志教育」字樣,改為「認識及尊重不同性別、性別特徵、性別特質、性別認同、性傾向教育」,政策方向不變。但此次不管是反萊豬、珍愛藻礁、重啟核四等三個重大政策創制或複決案,都與政策方向違背,若通過也難以單用改名的方式處理。

至於公投綁大選案,《公投法》有明確規定「立法原則創制」案的效果,此案應為這次四個公投案中,通過後結果最明確的。若「公投綁大選」案通過,政府須於三個月內將修法內容送至立院審議,立院也應於下一會期休會前完成審議程序,若修法方向與公投結果違反,領銜人也可以聲請司法院解釋。

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