圖／文：王子豪
彰化縣芳苑鄉傳出，有數個光電業者欲向國產署申請國有地、設置光電，總面積將近600公頃。芳苑鄉代會組織「芳苑鄉國有地拒光電護良田自救會」，並在8月7日舉辦連署大會，表達強烈的反對立場註釋。
自救會指出，芳苑鄉約有1,100公頃的國有地，而目前至少有立泰（83公頃）、鑫暘（133公頃）、恒陽（86公頃）、明渠（87公頃）、渠源（186公頃）5家業者，打算在國有地設置光電，其中許多土地，現在都是有農民在耕種的。
自救會認為，業者欲設置光電的土地，所在區域富產人蔘山藥、紅蘿蔔、白蘿蔔、蘆筍、花生及蔥，應該維持農用，也認為彰化是農業大縣，變更農地將對農民與農產造成衝擊。
參考：
- 2024/8/7 上下游〈600公頃國有良田，釋出給光電開發，芳苑鄉民強烈抗議：政府為綠能毀滅農村〉
- 2024/8/9 上下游〈芳苑農地悲歌》祖先開墾被收歸國有，今日農地劃給光電開發，農會：逼農民離開家鄉〉
國產署的「意向書」
引發「光電搶國有農地」疑慮的，是由國產署發給業者的「意向書」，它的效力是什麼？為什麼已經有農民承租的土地，還可以再提供給業者？
國產署中區分署彰化辦事處主任張能軒解釋，國家的政策是推動再生能源，國產署只是管理國有地的機關、沒有光電的專業，也沒有准駁光電的權責。
張能軒說，若業者想用國有地設置光電，目前的機制是，向國產署提出申請，只會初部檢查是否涉及溼地、保安林、河川等環境敏感地區，如果經濟部等目的事業主管機關也沒有表達反對意見的話，原則上就會發出「意向書」；業者憑「意向書」，去向電業主管機關申請電業籌設許可等程序。
芳苑涉及的既有承租人數，大約是持續流動的數百人規模，國產署也持續在輔導一些未承租、但實際使用國有地耕種的農民，合法承租國有地耕種。張能軒說，若某塊地，已經有既有的承租者，光電業者也需要取得既有承租者的「抛棄承租同意書」。
要等到業者取得「電業籌設許可」、「抛棄承租同意書」後，國產署才會同意業者使用該國有地；張能軒強調，既有的承租農民，只要不簽抛棄承租同意書，業者無法強迫農民離開。
關於「意向書」
「意向書」全名為「國有非公用土地提供申請開發意向書」，本稱為「同意書（範本）」；是國產署提供業者向主管機關申請籌設、設置或開發許可的證明文件。
因為「同意書」的性質，並非國產署同意土地實質提供使用，2023年9月，為免誤解，國產署修改〈國有非公用土地提供申請開發案件處理要點〉，將「同意書」更名為「意向書」，不過性質並未改變。
「意向書」並不是同意業者使用土地的文件，這一點沒有疑問。不過這畢竟是業者要利用國有土地進行開發的第一關，對於土地可不可以這樣使用，或者已經出租給農民耕種的土地，是不是適合移作其他開發用途？作為國有土地管理機關的國產署仍然是有是否可以發給「意向書」的准駁權限、同時也有把關的義務的。
考慮到國有土地屢屢成為大型開發的提款機，我們認為，國產署用「意向書」並非最後決定的文件這樣的回應，仍有規避其應盡的管理義務的問題。
接下來怎麼走？
經濟部能源署再生能源設置推廣組副組長廖士煒表示，光電的電業籌設的主管機關，未達2MW者，是地方政府；2MW以上者，才會由中央機關主管。廖士煒說，從地方民眾反應的這幾個案場面積來看，都會超過2MW註釋，應該會是經濟部、能源署主管的案件，但目前尚未收到彰化縣政府核轉的業者籌設申請。
通常，1公頃、或1甲的土地，大約可設置1MW的光電。
雖然目前被點名的5家業者，都還沒正式提出申請，但其規劃用地都在80甲以上，其案場規模必然超過2MW。
廖士煒表示，即是中央主管的案件，業者仍會需要先向地方政府申請設置光電，再由地方政府核轉給中央。這個過程中，地方政府也有駁回的權力。如果地方政府不同意，也可以直接駁回這些案件。若未來這些案件確實進到能源署，廖士煒說，因為大家比較關心，會請內政部、農業部先幫忙確定、判讀，有沒有敏感議題，也會請業者去跟在地溝通、取得共識後，再審查。
地方民眾強烈反彈的一大原因，是單一地區的大量設置。對於是否該規劃區域總量的問題，廖士煒表示，中央主要是從整體的全國目標來看，例如2025年的目標等。如果縣市政府認為一個地區的開發面積過大，想要怎麼調整、管理，都可以來討論。以現在的芳苑來說，說然確實有人去整合土地，但畢竟現在一個案子都還沒蓋，所以也沒有總量太多的問題。
目前地方出現宣傳車，車上以電子螢幕寫道「600公頃的國有地，是嚴重地層下陷區，已被政府列為不利耕種土地……」等文字。不過經查，農業部公告過的「嚴重地層下陷地區內不利耕作得設置綠能設施之農業用地範圍」，在整個芳苑鄉只有17公頃，與目前爭議的600公頃國有地毫無關係註釋 。
依據〈申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法〉第30條，位於「嚴重地層下陷地區」的農業用地，是一種允許設置光電的特殊類型。不過，農委會只分別在2015年、2017年公告過兩波，因嚴重地層下陷、而可以設置地面型光電的地區範圍。兩波公告共計38區，其中，只有第17區在彰化縣芳苑鄉，面積17公頃，位於沿海海堤一帶。
「嚴重地層下陷區」與農地光電的關係，詳細參考：〈「嚴重地層下陷地區」與光電大事記〉
據了解，目前爭議的土地皆為農業用地。由於既非農業部公告的嚴重地層下陷地區、也非養殖漁塭等，若想設置大規模的地面型光電，可能的開發模式只剩農地變更光電用地。依其規模，未來需送由農業部進行農地變更審查註釋 。農業部回覆表示，目前尚未收到相關申請；若未來收到申請，將依一貫的標準進行審查。
由於目前業者尚未提出申請，因此尚無法肯定業者將採取的開發模式。
不過，依據〈申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法〉，目前能設置地面型光電的農地，只有第29條的「漁電共生」、「專案計畫」，及第30條的「嚴重地層下陷地區」、「污染場址地區」。
由於芳苑國有地並不符合這些類型，因此剩下的光電開發模式，就是農地變更。
農委會2020年修訂〈農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點〉後，目前未滿2公頃之農地，原則不同意變更光電使用；2公頃以上之農地變更光電用地案，皆需經過農業部（前農委會）同意。