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日韓WTO核食仲裁：貿易、政治，與不在場的科學

焦點事件記者林靖豪、孫窮理

4月11日，世界貿易組織（World Trade Organization,WTO）的「上訴機構（Appellate Body）」（WTO爭端處理機制參考這裡）針對韓國禁止日本福島災區食品案，駁回其「爭端解決小組（Dispute Settlement Panel）」於2018年2月22日的裁決，韓國逆轉獲勝，得以維持禁令。

韓國能夠在裁決中勝出，並非由於他們的限制措施，符合食品輻射安全的「國際標準」，也不是提出了有力的「科學證據」，將日本駁倒，最後決勝的關鍵，在限制措施的「必要性」，與對日本食品是否構成「歧視」上，這一場日韓WTO的攻防戰，有助於我們在「自由貿易規則」與「食品安全」，乃至「核災風險」的問題上，做更細緻、深入的思考。

韓國禁令與WTO的規則

韓國在福島災後的措施包括了：

  1. 禁止福島等8縣市28種水產品進口。
  2. 對日本全部47個都、道、府、縣進口的水產品與肉類製品，在邊境測試中，測出含放射性的銫、碘（即便沒有超過安全標準）時，將進一步對其它核種，做額外的測試。

「上訴機構」做出裁定後，在WTO二審二級的爭端處理機制下，日本已經無法再行上訴，韓國的這兩項禁令也得以維持。

消息一出，日本政府大為吃驚，日本內閣官房長官菅義偉隔天馬上表示「說日本敗訴並不準確」，原因是「小組認定日本食品在科學上是安全的，也充分符合韓國的食品安全標準，『上訴機構』仍然維持了這項事實認定」；日本外相河野太郎也做出類似的陳述。

日本官方的這些說法，真假參半，沒碰到重點。韓國的確在「國際標準」外，加上了額外的限制，而WTO「上訴機構」的裁定，則根本沒有考慮到「科學證據」的問題。

你知道嗎？

WTO關於食品衛生檢驗與動植物檢疫的規定，都在《SPS協定》：〈WTO的《食品衛生檢驗與動植物檢疫措施協定（SPS協定）》是什麼？〉

這得從WTO的《食品衛生檢驗與動植物檢疫措施協定（ Sanitary and Phytosanitary Measures Agreement,SPS協定）》，也就是這次仲裁的法源談起。

《SPS協定》在認定各國的基於食品安全的進口限制是否合理時，有四大重要原則：「國際標準」、「科學證據」、「必要性」、「不歧視」。

  • 國際標準原則：指的是成員國不能採取比「國際標準」更嚴格的規定，基本上，「國際標準」是由聯合國國際食品法典委員會（CODEX）等國際組織所訂定；
  • 科學證據原則：成員國的進口管制措施必須要提出與健康風險相關的科學證據；
  • 必要性原則：成員國的管制措施要符合必要性，不得做出超乎必要的管制；
  • 不歧視原則：不能對不同國家施以不同標準。

「國際標準原則」排在第一順位，若沒有國際標準，再進行「科學證據」與「必要性」的審查；「不歧視」原則則是用來評估成員國對特定國家的標準是否與對其他國家不同。

所以先來看「國際標準原則」。

日本放棄「科學證據」的論辯

事實上，日本對於國內一般食品的輻射殘留標準，採取了比國際標準更加嚴格的規定，CODEX的標準，是一般食品中的放射性銫（銫134+銫137），活度不能超過每公斤1千貝克（1,000Bq/kg），而日本的標準則是不得超過每公斤1百貝克（100Bq/kg），且對國內和出口產品都實施嚴格檢測，若超出標準就不得出口。韓國對進口食品，也採取和日本同樣嚴格的輻射殘留量標準。

問題在符合「國際標準」，就足以主張日本食品是安全的嗎？日本中央學院大學教養學部教授中川淳司接受《朝日新聞》採訪時表示：「日本的標準比國際標準更嚴格，並不等於日本的標準在科學上是安全的」。

這其中的關鍵是，日本食品並不是暴露在一般環境之下，而是發生過核災、核電廠輻射外洩的環境，可能帶有更多種類的核種，潛在風險高於國際標準所假設的「一般環境」；韓國主張要「維持韓國人在正常環境之下，從食物中攝取的核種維持『合理抑低（as low as reasonably achievable,ALARA）』的條件」，而日本的狀況並非「正常環境」，因此無論是國際，或日、韓標準，都不足以擔保日本食品的安全性。

這一點，在說服了WTO的上訴機構之後，就應該要進入「科學證據」的討論了，韓國有提出「科學證據」嗎？沒有，問題是日本也沒有。

日本並未在裁決中主張「科學證據」原則，而只是用「國際標準」原則替換了「科學證據」原則。

首先，要這麼做的前提是有把握拿出證據，證明暴露在核災後環境中的食品在科學上符合安全，這有很大的難度；其次，如果日本在科學證據上的挑戰失敗，那麼後續將承擔極大的風險，科學證據爭議打輸，等於讓目前日本政府主張的食品安全規範失效，各國將會重新加嚴對日本食品的管制。

所以，一旦「國際標準」這一關守不住，日本乾脆直接棄守「科學證據」這不容易守，卻絕不能失陷的關卡，而撤防到「必要性」與「不歧視」原則上。

在「小組」的裁定時，日本提出了替代方案，認為韓國採取「逐批貨品檢測」、並以超過CODEX，放射性銫活度的「100Bq/kg」的標準，就可以達到《SPS協定》中的「適當保護水準（Appropriate Level of Protection,ALOP）」。此外，「小組」推論，無論核災，或核試爆所生的輻射，最後都會擴散到全球，成為污染源，日本和其他地區沒什麼不同，韓國針對日本境內的條件（territorial conditions）採取的額外措施，構成「歧視性」的作為。

核災環境下的「適當保護」

但「上訴機構」認為只看「食品本身」殘留的放射性銫活度「100Bq/kg」這種量化的指標，不能用來評估日本食品暴露在「非一般環境」下所帶來的額外風險，也因此不足以保證這項標準符合韓國「合理抑低」的要求。因此，僅採取檢驗食品銫含量的措施，不能保證韓國對消費者的「適當保護水準」。

「上訴機構」也認為，「小組」在「不歧視」原則的審查上判斷「日本與其他國家是否具有相同或類似的條件」時，應考量日本經過福島核災的影響，「小組」沒有充分考量環境與生態因素帶來的地域性差異，因此其所做出來的判決不符合《SPS協定》的要求；「上訴機構」裁決最重要的意義，就是反駁了把「國際標準」套用在日本食品上、「只看食品本身的銫含量」就足夠安全的論點。

我們可以再談得具體一點，韓國要求在檢出即便是低於安全標準（100Bq/kg）的放射性銫的時候，就也要檢驗其他核種的這個要求，合不合理？

核子反應爐內進行的核分裂反應，是在由鋯合金包覆的燃料棒中進行，核分裂的過程，作為燃料的「鈾235」會分裂成，包括「銫137」、「碘131」、「鍶90」…等「核分裂物質」，這些物質會繼續衰變、釋放出放射線，稱為「核種」，在正常的狀況下，這些核種不會大量地跑到燃料棒，以及反應爐（的壓力容器）外面來。

在核電廠正常運作時，核分裂反應在燃料棒的金屬護套內進行，「核分裂產物」與「超鈾原素」等不會大量被釋放出來，但是當發生核災、燃料棒融燬時，這些核種，就會大量地外洩出來。

但是福島核災發生時，產生燃料棒融燬，燃料棒內的核種大量逸散出來，造成了核污染；這些核種，由於衰變過程的不同，會釋放出的放射線種類也不同，如「銫137」，在衰變過程中，會同時釋放出β（一顆電子）與γ（電磁波）射線。而由於γ射線容易偵測，核電廠造成的外洩中，「銫137」的比例又相當大，因此，常成為檢測輻射污染的代表性的「指標核種」。

而在衰變的過程中，單純釋放β射線的核種，如「鍶90」等，在偵測上較為困難，因此常以指標核種「銫137」存量，來推定期他核種存在的量，日本就假設受污染的食品與飲水的核種中，放射性銫為88%、「鍶90」等其他核種為12%（參考）；如此，在「100Bq/kg」這個放射性銫的安全標準下，「鍶90」的活度也不可能超過國際的安全標準（CODEX訂定的「鍶90」安全標準為「100Bq/kg」）。

在銫137衰變的過程，有93.7%會先衰變成鋇137m，再釋放出γ射線，成為穩定狀態的鋇137，這些γ射線容易被γ能譜儀偵測到；因此銫137經常成為輻射檢測時的「代表核種」。

「科學證據」與其限制

使得日本政府更有理據的，是銫的揮發性遠高於鍶，因此，在發生核災的時候，釋出的量會遠超過鍶在燃料棒中的「產量」，在福島核災的污染核種中，「鍶」的含量遠比「銫」少很多，這也有實際的檢測可以證實；所以，日本政府主張，銫的活度不超過「100Bq/kg」的時候，鍶也不可能超過，因此不需要做額外的檢測，這樣看起來好像也很合理。

但這終究是一個「假設」，還說不上是「科學證據」。

我們也可以來假設一下，隨著時間的過去，銫的揮發性高於鍶的這個特色，有沒有可能成為不利的因素呢？好比說，原本含有5,000Bq/kg的銫、500Bq/kg鍶的受污染物，經過一段時間之後，大部分的銫都已經揮發，剩下符合標準的50Bq/kg，但大部分的鍶都留了下來，剩下（超過CODEX標準的）300Bq/kg，這個時候，我們還可以用銫的活度，來推知鍶的活度、結論說銫的活度只有50Bq/kg，那鍶一定遠小於這個數字嗎？

「多」或「少」都是假設，不是「科學證據」。

而屬於鹼土原素的鍶，還有一個重要的性質，那就是它的化學性質與鈣很類似，很容易存在在乳製品等高鈣的食品中，人的身體也很容易將它判斷為鈣而吸收，如此就會長期地在身體裡累積，在醫學上，鍶被稱為「趨骨性核種」，非常容易長期累積在骨骼和骨髓中，對於造血系統也會產生影響，引發血癌（參考）。

食品中的放射性銫，透過γ能譜儀，在十幾分鐘內就可以檢測出來，但僅釋放β射線的鍶，一件樣品檢測，就需要花上大概一個星期（參考），對於有保鮮需求的食品來說，這樣的檢測時間，幾乎就是不用上市場賣了；要求對出口食品，做鍶的檢測，是日本絕不能接受的事情。

不討論出不出口，核災食品承擔風險最大的，應該是日本人自己；在複雜的核災環境下，這種只檢測銫、就推定安全的做法（目前台灣官方也是用同樣的態度，在面對這個問題，參考），是不是還可以適用，恐怕的確需要更多的研究，提供出可信的「科學證據」出來，才能讓人放心，日本在WTO放棄了「科學證據」的辯論，那是不是也同時放棄了保護其國民健康的責任呢？

政治與科學

前情提要

在去年（2018）公投後，監察委員張武修提出調查報告，認為台灣的資訊不夠公開，對日本核災區食品的抵制，無助食安，並將引致國際制裁，4個月之後，WTO的裁定出爐，挑戰了這個以「國際標準」為核心的思考，也重新詮釋了所謂「國際制裁」。〈日不滿公投　監委：禁核食無助食安、將引制裁〉

這些問題，科學未必不能介入，但要不要讓科學介入，卻已經是政治問題了，當日本政府急切地想要走出核災的情境，讓社會及經濟的秩序恢復、也極力地想要在國外農產品進口的壓力下，找出自己農產品出口的機會，類似的科學研究，能夠產生多少幫助？會不會反而造成對災區食品安全性更多的質疑？

「科學」在它無法證實或證偽的時候，只能說「我不知道」，而政治，則永遠在科學的界線上閃爍其詞。以推動全球自由貿易為職志的WTO，在這些事情上，不會是一個公正的裁決者，這也就是為什麼這一次日韓的核災區食品裁決結果，那麼地讓人感到訝異的原因。

在裁決出爐後，日本開始積極爭取其他成員國的支持；日本外務省指出，日本已經爭取到包括美國、加拿大、沙烏地阿拉伯與歐盟部分國家在內，超過10個國家的支持，讓他們對裁決表達遺憾，並以此對WTO施壓。外務省也強調，會加強與中、韓、台、港等日本農產品主要出口國家與地區的交涉，要求解除禁令。

當這些由霸權國家建構，看似文明的規則、國際標準、科學證據原則都起不了作用之後，就只有回歸這些規則的本質：赤裸裸的政治與暴力，當美國總統川普屏棄WTO規則、在全球發動貿易戰爭的此刻，大家應該早已洞若觀火；至於核災造成的真實影響、核災區食品是否安全這樣的問題，也終究消失在國際間的眾聲喧嘩裡。

【參考資料】

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