後TPP・合戰》從NAFTA到USMCA

焦點事件記者王子豪

你需要知道

美國總統川普對於WTO、TPP、NAFTA自由貿易協定一直採取批判式的態度，認為傷害了美國的利益，要求NAFTA重新談判，一直是其重要的主張：〈川普怎麼看自由貿易？〉

關於北美自由貿易協定，請參閱：〈北美自由貿易協定（NAFTA）是什麼？〉

9月30日深夜，趕在最後期限，美國、加拿大、墨西哥完成了三國間新的自由貿易協議談判，取代三個國家從1994年開始實行的「北美自由貿易協定」（NAFTA, North America Free Trade Area）。美國總統川普過去不只多次表示對NAFTA的協議內容感到厭惡，也對「NAFTA」這個名稱有意見，並提議將新的協議改名為「USMC」，如同美國海軍陸戰隊（U.S. Marine Corps）的簡稱。俗稱NAFTA 2.0的新協議如川普所願，改名成了「USMCA」（U.S.-Mexico-Canada Agreement），協議內容雖未如川普原先所說的徹底重寫，但許多內容的修改仍讓川普滿意，在推特上大誇「我們重新受到尊重了」。

USMCA談了些什麼？

新談定的USMCA要先回到三個國家裡，經過各自的國會通過，預估會在2020年初生效。幾項重大的內容，包括汽車製造產業的免稅規範、加拿大開放部分乳品市場、藥品專利權等。在汽車製造產業部分，USMCA要求免稅的汽車，其零件由美、加、墨生產的比例，要由原本的62.5%上升為75%；而且30%（2023年調整為40%）汽車製造工人的薪資，不得低於每小時16美元，這大約是墨西哥製造業工人普通薪資的3倍。這項協議內容被認為能保護美、加的汽車產業中的藍領工人，但會讓汽車市場的選擇變少、售價提高。

在新的智慧財產權章節中，對專利、商標權有更嚴格的規範，範圍含蓋了生物科技、金融服務、網域名稱等。而對於大型製藥公司，則將生物製劑藥品的「專屬資料保護」期間，提升到10年（參考）^2708-001。對於企業而言，大都樂見智慧財產權的管制趨嚴，但加拿大民間團體「the Council of Canadians」則指出，這些專利藥大多是市場中較為昂貴或重要的藥品，並指出過去當加拿大將生物製劑專屬資保護由5年提升到8年時，公共藥品補貼系統1年大概要多負擔8億美金。

在乳品市場的部分，加拿大對於乳製品、家禽、雞蛋等民生食品有一個供應管理（supply management，參見）機制，由加拿大政府發放經營許可、並限制進口，以控管市場流通量並保護價格不會崩跌。加拿大的乳製品供應管理機制一直是美國的眼中釘，同時也是USMCA談判中加拿大總理杜魯道（Justin Trudeau）的重點保護項目之一。最後加拿大守住這套機制，但開放更大的市場比例給美國的乳製品業。（參考）

爭端處理機制

加拿大開放更大的乳製品市場，被美國視為美加談判中的一大勝利。作為交換的是，美、加談判中的另一個重點，NAFTA第19章關於「反傾銷與反補貼的爭端處理」機制，美國最終同意保留。

在NAFTA中，共有三種爭端處理機制：第11章，投資國對地主國爭端處理（Investor-To-State Dispute Settlement, ISDS）機制；第19章，反傾銷與反補貼的爭端處理；以及第20章，國對國爭端處理（state-to-state）機制。（參考）

NAFTA第19章，主要是用來處理懲罰性關稅的案件。當出現涉及懲罰性關稅的爭議時，由兩國共同籌組委員會，審查進口國聲稱的反傾銷或反補貼是否符合定義，若委員會裁決出口國沒有傾銷或補貼的情事，進口國就必須取消懲罰性關稅。第19章讓兩國可以略過繁複的司法程序，而由獨立的委員會進行裁決以讓爭議盡快解決。過去加拿大就曾多次以第19章成功或試圖讓美國取消懲罰性關稅，例如軟木材、客機的出口等。對加拿大而言，面對美國經常祭出的懲罰性關稅，過去的NAFTA第19章是重要的制衡機制。最後USMCA的談判結果，NAFTA第19章在更改章節號序後，一字不差的全部保留。（參考、參考、參考）

前情提要

2015年，《焦點事件》曾經就美國對加拿大的幾個ISDS個案做過專題整理，製作「ISDS事件簿」專題，介紹美、加之間的ISDS仲裁，對於加拿大各種社會保護措施的衝擊：〈ISDS事件簿》跨國公司告國家 NAFTA下的寒蟬加拿大〉

不過美、加在另一項爭議處理機制上，NAFTA第11章的ISDS，則是完全不一樣的情形，美、加之間取消ISDS機制，而美、墨間也限縮了ISDS的適用範圍。

ISDS機制，是當地主國實行新的法律或政策時，跨國企業若認為新政策會侵犯到它在貿易協議中的利益，就可以透過ISDS控告地主國，要求賠償。過去在NAFTA下，加拿大政府面對過37個ISDS的案件並因此賠償了1.28億美元，相較之下，美國政府只面對過21個ISDS案件，而且一案都沒有輸。對加拿大而言，裁判輸贏、賠償金額是一件事，更棘手的問題是在ISDS的壓力下，計多政策只好取消，而每當要制定可能影響跨國投資的政策時，更是瞻前顧後，投鼠忌器。

請參考條目：〈什麼是ISDS（投資人對地主國爭端解決機制）？〉

ISDS對加拿來說像是惡夢一樣，當然希望新的貿易協議中不要包括ISDS機制。但美國的立場呢？美國在NAFTA中面對過21個ISDS案件，卻一案也沒輸，看似佔盡了優勢，為什麼會同意美加之間取消ISDS呢？

在今年3月的一場公聽會上， 美國貿易代表勞勃・萊特海澤（Robert Lighthizer）的發言透露了一些端倪。（公聽會影像、逐字稿）

萊特海澤認為，讓外國資本企業可以在地主國要求地主國法律以外的權利，有侵犯到國家主權的問題。雖然過去在NAFTA中，美國因為ISDS機制而產生的案子，全部都贏，但萊特海澤表示，事實上有一些美國兩黨都認同的法律，至今仍還沒有正式立法，正是因為擔心ISDS。

萊特海澤說，國家簽訂ISDS條款，像是在幫企業買一個跨國投資的「政策保險」，但他認為企業若要跨國投資，就應該自行評估並承擔相關風險，言下之意，萊特海澤並不認為企業的利益可以代表國家的利益。他更進一步表示，降低企業在他國投資風險，像是在鼓勵美國企業出走在外國投資。萊特海澤認為，以國家官員的身份而言，這並不是一筆好的交換。

萊特海澤說，雖然沒有ISDS，但透過USMCA第20章的「國與國爭端處理機制」，仍然可以保障美國的權益不會在自由貿易協定中受損。而個別企業也可以在合約中放入仲裁條款來預先避免這些問題。事實上這些企業會這麼做，如同沒有ISDS之前一樣。

不過在USMCA中美國與墨西哥之間，則保留了部分限縮了的ISDS機制。

墨西哥在今年7月選出、將在12月上任的新總統羅歐布拉多（Andrés Manuel López Obrador,常簡稱AMLO）也指定了代表參加現任總統尼托（Enrique Peña Nieto）的談判團隊。（參考）

歐布拉多競選時的主要政策包括了墨西哥能源政策的再改革。現任總統尼托任期中，進行過一次能源政策改革，包括讓墨西哥的國營石油公司PEMEX部分私有化。雖然歐布拉多的政見不具體、立場也時有奱動，但他語言中夾帶的左翼、國族主義立場，一度讓許多大型跨國石油、天然氣公司擔心，AMLO會試圖讓PEMEX再次國營化，並可能限制外國能源公司在墨西哥的發展。因此美國的石油巨頭們也積極遊說讓美墨間的ISDS能保留下來。（參考）

最後美墨間保留了在石油、天然氣、基礎建設、發電設施及電訊類等的ISDS機制，而且要求要先進行過墨西哥國內的司法程序。對美國來說，墨西哥的司法體系不夠成熟，企業有無法依法得到行政救濟的疑慮；而對墨西哥來說，缺乏資本與技術，很難獨立發展產業，保留ISDS是留下美、加外國企業的誘因。（參考）

條文第32條，封殺中國？

USMCA第32條說，如果USMCA中有一方打算與一個「非市場國家」（non-market country）簽訂自由貿易協定，必須在談判前提前3個月先通知USMCA中其他成員。若其它USMCA成員不同意，可以發布退出USMCA的通知。

雖然條款並沒特指哪個國家，但力推32條的美國，在去年（2017）10月底，美國商務部發布的備忘錄直接針對中國，稱「中國是一個非市場經濟體」（China is a non-market economy），表示中國不符合美國商務部認定的市場經濟原則。（參考）

32條並不是「禁止」，它的效用是施加壓力給USMCA的其它兩國，如果和美國認定的非市場經濟國家簽定自由貿易協定，很可能會喪失美國這個最重要的貿易對象。這個效用立刻發揮在加拿大身上，加拿大長期以美國作為最重要的貿易伙伴，同時也認知到單一主要貿易對象的風險，並試圖拓展更多貿易對象。而加拿大最想增進貿易關係的重點對象，當然包括迅速崛起的巨大中國市場。但在USMCA之後，加拿大不可能冒著失去美國的風險，繼續把與中國簽定自由貿易協定作為目標。（參考）

USMCA的32條達成的效果，或是變向地威脅加、墨與中國貿易的程度而孤立中國；或是創造中國必須討好美國的局勢，讓自己不被美國列為非自由市場國家。已經在加拿大身上成功發生效用，未來很可能是美國會擴大實行的手段。

USMCA之後