核食能安？》安不安全誰決定？怎麼決定？

焦點事件記者陳品存

上篇（〈科學，幫得上忙嗎？〉）我們對核輻射科學發展至今的科學有效性，以及民主體制下普遍的專家政治，提出了一些質疑，本篇就讓我們來看看如果核災食品，回到「自由貿易與WTO的規範」下，會怎麼樣？可能如何開放、管制？國際標準是什麼？以科學根據為本又是怎麼一回事？

首先，目前國際上正發生一件值得關注的WTO貿易爭端案，那就是「日韓核災食品貿易爭端」。

韓國因地緣臨近，在2011年福島核災後，對日進口食品陸續採取一連串管制措施，先是以臨時進口禁令，禁止日本13縣的部分食品、在2013年9月再禁止8縣所有水產品。韓國政府認為這些措施是基於保障國民安全而採取的必要措施。

但災後日本持續對境內食品進行控管、檢測，近年積極向國際證明食品已經安全無虞，2015年，日本認為韓國管制過度造成貿易障礙，便搬出了《SPS協定》¹ ，一狀告到WTO，雙方經磋商無果，日本在2015年8月向WTO請求成立爭端調解小組，首波裁決結果預計將在今年（2017）6月出爐。

WTO的目的是開放市場，使商品自由交易，但完全自由的貿易實際上可能對各會員國造成諸多傷害。比如A國問題食品輸入B國，造成B國的國民身體健康受損，B國基於保護國民立場，則使用「技術性貿易障礙」、「防檢疫措施」來擋住貿易，在國內法規制定禁令讓問題貨品進不來。但是WTO當然希望這種「非關稅貿易障礙」越少越好，否則推動自由貿易失去意義，東西都不用賣了。

於是在WTO長達9年的烏拉圭回合談判期間，花了很多心力磋商，終於在1994年讓各國簽訂了《SPS協定》，各國在制定對內保護措施時，必須受到協定中的規範與約束。

我們來看看日韓雙方目前就《SPS協定》提出什麼主張。

公說公有理，婆說婆有理，今年6月WTO爭端調解小組將做出首波裁決，台灣也在2015年6月申請以第三方身分，參與爭端小組，此案的結果，對我們而言應有很大的參考價值。

去年衛福部公佈的初步計畫中，衛福部的官員沒有唬我們，檢視台灣現在的標準比起「國際標準CODEX」，的確更為嚴格，甚至我們也還有暫時性的區域限制。這也就表示，若真的依照WTO的遊戲規則，我們要不就照現在日方要求的標準開放，要不就是惹怒日本守住現況，而日方也有可能主張違反不歧視原則、適度保護水準在WTO架構下告台灣一狀。

萬一日本真的要告，即使我們可以像韓國一樣，主張在科學證據不充分的狀況下，提出暫時性限制措施，但上篇我們已經談過，在科學的極限下，實際上人類對核污染食品風險的掌握度，可能還需要更長遠的努力，而不管是韓國、台灣都必須不斷努力提出科學報告，來支持自己的主張，不知道得在爭端小組纏鬥到猴年馬月。

我們可以發現，要挑戰《SPS協定》中的國際標準，實際上很困難。

《SPS協定》是規範各國檢驗防疫措施，減少貿易障礙發生，反面而言，卻也是削減會員國對內保護的可能，尤其是貿易地位處於弱勢的國家，原因就在於，要提出能夠推翻國際標準、證明食品有害的科學證據報告，並不是一時之間就拿得出來，也要看會員國在科學發展上的實力。

可是話又說回來，《SPS協定》中的國際標準「CODEX」，是什麼寶典？為何成為協定中的首要原則？大家為何要遵守？裡面食品安全標準是怎麼來的？制定標準的過程中，科學證據、各貿易國又扮演什麼角色？

我們就來看看這個CODEX是什麼來頭。

CODEX，全名叫做「國際食品法典委員會（Codex Alimentarius Commission,CAC）」雖說CAC的職能是保護消費者，同時讓國際食品貿易能更順暢、公平地進行，不過，它的成立其實和美國有很大的關係。1958年，歐洲先成立了食品法典委員會來制定歐洲食品安全法，當歐洲各國展開有關食品標準的合作時，身為貿易大國的美國，擔心未來擴展歐洲市場受阻，利益會受到衝擊，才因此積極推動一套國際通用的食品安全規範，避免美國受到排擠。

CAC在1963年成立後，剛開始運作的還不錯，各國的食品產業政策實務者、科學專家，每年舉行定期會議，討論與制定與食品有關的各種標準，一時之間在國際享有盛名，但70年代發生兩次石油危機，國際經濟衰退，貿易和國際食品標準的制定工作跟著趨緩，直到1986年，烏拉圭回合貿易談判開啟。

烏拉圭回合談判其中一個任務，就是訂定《SPS協定》，當創設的權利義務，很大程度用「國際標準」的角度，思考食品安全的治理，協定內授權了3個與食品衛生有關的組織作為國際食品貿易安全標準的「立法者」，CAC是其中之一，除提供SPS委員會在行政管理上需要的科學與技術建議，任何有關食品安全的標準，一旦被CODEX認可或採用時，自動成為《SPS協定》內的「國際標準」。

但事實上，剛開始CODEX並不是這麼有強制性，CAC本是一個政府間性質的國際組織，提供建議、進行標準制定的協調工作，但它逐漸發展成國際食品貿易治理的中樞組織，掌握「國際標準」的解釋與制定，左右著許多國家在WTO下的義務履行，這與WTO史上經典案例「美國、歐洲牛肉貿易爭端」² 的裁決結果有關。

這起爭端的結果，是尋求以預防原則作為立法基礎的歐盟國家，慘輸在強調生物科技的貿易強權美國手上。爾後，各國都警覺到CODEX標準的制定對於出口貿易利益的實際影響極大，CAC的成員國數目顯著增加，各國也積極地派代表出席CODEX制定標準的各種相關會議，會議也變得比以往更頻繁，CODEX標準在法律上的性質也有了轉變，實際的拘束效果越來越大。

CODEX標準雖然標榜建立在「各方共識」，以及「最先進的科學、技術基礎」上，廣納科學家、技術專家、消費者及產業代表的各種意見，不過，食品安全標準的制定與研究涉及高度專業的科學知識、工業技術，因此擁有較先進科學技術的會員國，在CAC中更有主導力，派出的私人性質產業代表與研究人員，雖然不能直接代表國家在CAC會議上發言，但卻能實質性地影響CODEX標準的內容。

例如美國，就能派大量的人員在CAC裡面進行遊說、提出有利於自己的科學報告，雖然CODEX標準制定的程序裡面，設有共識決、科學證據、公正及普遍參與等原則，但實際上美國挟著龐大的資源與實力為所欲為，常常讓其他國家（尤其是低度發展的國家）完全沒輒，使得這些原則、精神都變成文本中的華麗字句，會員國在自由貿易的遊戲規則中難以抵擋弱肉強食的命運。

史上許多標準的制定和修正都是在簡單多數決的情況下完成，即使爭議再大，磋商到最後也只能以投票對決，大家應該沒有忘記，鬧得沸沸揚揚的萊克多巴胺（瘦肉精）最大容許量標準制定草案³ ，在2012年7月拍板通過。