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社子島開發 安置、補償與殘補的拉扯

2019/05/13

焦點事件記者梁家瑋報導

社子島。(攝影:梁家瑋)

騎機車順著延平北路往北走,經過民生、民權、民族,再過中正路,馬上就到社子地區最熱鬧的市集,不要停、繼續向北,基隆河就近在眼前了,但千萬不要上橋,在橋下經過一個迴轉後,繼續接到延平北路七段,看著兩旁的低矮房舍、磚瓦與鐵皮互相拼貼而成的「後現代風格」,我們就知道,社子島到了。

在過去,社子島曾是大台北地區蔬菜主要供應區,1963年襲擊北台灣的葛樂禮颱風改變了一切,總計造成約1萬4千戶住宅全倒,為避免大台北地區直接受到洪水衝擊,1970年實施的「台北地區防洪計畫」,確定沿基隆河畔與淡水河畔築堤防,堤外的福安、中州、富安三里(俗稱堤外三里,現整併為福安、富洲兩里),定位為讓洪水滯留的洪範區,區域內土地建物限制開發,房屋不能改建。

「一個市長就劃一個大餅,跟你誘惑一下」,社子島居民李太太說,歷任台北市長都會說社子島要解禁、要開發了,但從來都是在畫大餅;從李登輝擔任市長時,提出要將社子島作為台北副都心,後續市長許水德、黃大洲、陳水扁、馬英九都有自己的「社子島未來藍圖」,但這些計畫中就碰到防洪問題未解,遭水利署反對。

直到2005年員山子分洪道完成,颱風來襲時可有效降低基隆河一側水位,水利署態度才改為「樂觀其成」,前市長郝龍斌因此提出「台北曼哈頓」計畫,但在下台前未能通過環評。

台北市長柯文哲上台後,將社子島開發視為其重大建設的一環,力推「中央親水綠軸貫串」的生態社子島,但要如何開發、當地居民如何安置,則成為下一階段的核心爭議。

以「配售專案住宅」為核心的安置

在北市府的規劃中,社子島將以區段徵收的方式進行開發,未來將進行全區填土、築堤,整體規劃發展;對市府來說,社子島開發需全區填土,才可能達到兩百年防洪標準、通過防洪計畫,既然社子島產權複雜、又須全區進行,區段徵收則是適合的手段。

區段徵收跟一般徵收的差別,在於一般徵收,政府需「拿錢跟你買地」,但區段徵收則是「合作開發」,政府將全區土地徵收、建物做拆遷補償後,土地則是在換算價值,在徵收範圍內規劃某些區塊讓你「配地」。

而在一般區段徵收架構外,台北市政府另外透過「專案住宅」安置,專業者都市改革組織(OURs)秘書長彭揚凱指出,傳統區段徵收安置是含在補償裡面,至少對地主而言是這樣,台北市則是從士林官邸北側區段徵收開始辦安置計畫,透過區段徵收法規裡沒有的專案住宅。

從官邸北側區段徵收、士林北投科技園區區段徵收,到現在的社子島區段徵收,北市府土開總隊的「安置」方案,都是以配售專案住宅為核心,居民可用成本價來「買」專案住宅;土開總隊府總隊長范乾峯說,之前方案是先配售,之後有剩,才讓未配售的民眾可以用租的,因這「先買後租」,之前未能達到戶戶安置。在社子島的規劃,一開始就有搭配,設籍社子島的4,258戶,就算沒有買、也能租專案住宅。

但雖市府將購買、承租專案住宅都列為安置方案,兩者定位顯然不同,安置草案中承租年限設定參考《台北市社會住宅出租辦法》,最長只有12年;對居民來說,能買當然要買,但既然談到購買,就會牽扯到,「誰」可以用成本價來買的問題。

土開總隊府總隊長范乾峯。(攝影:梁家瑋)

承購的資格與限制

在市府草案中,若居民建物為合法建物,或1988年8月1日前已存在的違建,且居民居住、設籍於該地址,則可有配售專案住宅的資格;但若一門牌配一戶,會產生問題,因社子島長期禁建,隨著居民後代不斷增加,原有房子又老又破又住不下,居民只能在原有結構上「疊床架屋」,如在原有水泥的一樓房子上,以鐵皮蓋二樓,或在舊三合院側邊在該一小棟相連的小房子,讓子孫至少有地方住,這也造成一個門牌裡的戶口,最多可能有二十戶的情況。

為解決「一門多戶」問題,土開總隊以「住宅單元」作為認定標準,舊有建物每一戶要有獨立的廚房、廁所等,來證明多戶住在裡面,才可取得增配資格;舉例來說,若舊有建物共四層樓,一、二樓1988年以前蓋,三、四樓較晚,則只有一、二樓才納入配售面積計算;但一、二樓納入計算,不代表你們家有兩戶專案住宅配售權,一、二層樓必須有兩個廚房、兩個廁所等,證明是不同的住宅單元,該家戶才能有兩戶專案住宅配售權。

范乾峯說,原則上是一門牌一戶,但若有需求可增配,市府要求依住宅單元衡量,是因為他有獨立生活功能,表示這裡本來就有兩個獨立生活空間、兩個家庭,他們本來就是兩個獨立的家庭住在一起,有各自的獨立生活;「我們肯認原來有獨立生活情況 ,在配售的時候,不能要求他共同生活」。

居民:「特別犧牲」的補償在哪?

但對居民來說,要達成上述條件卻相當困難,而且可能造成家庭鬩牆;舉例來說,早年農家習慣將茅房搭建在外面,可取水肥灌溉,限建後仍維持原始型態,有些家庭室內沒有廁所,可能整家十戶,就用室外的一個廁所;或如一個大家庭四層樓,廁所可能樓上有,但廚房就只有一樓一個,若照市府目前規劃,只能取得一間專案住宅的配售權,就算有錢,也只能買一間。

「(市府)把鄉下當成都市,套房每個人都有,想得這麼好!」,李太太說,李家祖先自中國過來社子已百年,他們現在住的三合院過去就由六房、八房共同居住,李先生是八房這邊最小的兒子,他們家早期是搭草、後來改木造,約三十年前才又翻修成水泥,目前光八房這邊就有五個兄弟,未來若有配售權,又該由誰來買的? 「一個門牌五個兄弟,各自成家,給我們一間,是不是讓我們打架打一打看誰贏了?」

社子島富州里里長陳惠民說,照市府現在的規劃,可能就是有能力的拿去,沒能力的只能鼻子摸一摸走人,這樣以後來能做兄弟嗎?「沒能力的就罵在心裡, 為什麼大哥、二哥、小弟,都有專案住宅,我就沒有,之後就互相不往來了」;社子島居民李先生說,居民得到的只是配售權,要買還是要自己貸款,市府應該不要限制,讓想買的都能買。

讓居民更不滿的,更是來自於社子島長期的「特別犧牲」沒有被好好處理;社子島福安里里長謝文加說,禁建這麼久,社子島居民繳的稅、該負的義務都沒少,但都沒有建設,颱風就放著社子島淹水,現在要開發也好,但應該有辦法補償社子島這段時間的犧牲。

對居民來說,我本來就住在這裡,你為了大台北不要淹水要我限建,就是因為你的「限建」,才會造成我「違建」,社子島居民似乎成了台北的「二等公民」,現在要開發了,你不來補償我這麼長時間限建的犧牲就算了,要跟你買專案住宅住還這麼多條件!

「妥適安置」與「犧牲補償」的糾結

雖然居民提出「應補償特別犧牲」、「承購不要限制戶數」等要求,但對市府來說,卻有現有法規限制、「公共資源不能讓私人牟利」等限制;范乾峯說,區段徵收裡的土地、建物的補償,分別由《土地徵收條例》、《台北市公共工程拆遷補償自治條例》規範,但安置跟上述兩者不同,他不是補償的概念,而是因開發讓你沒地方住,政府另外透過公共資源給你房子住,所以是不能讓人拿來轉手獲利的。

依照市府目前規劃,擁有配售權的居民可用成本價購買專案住宅,此價格約僅為市價的一半,在過去士北科區段徵收中,有居民拿到配售權,馬上將權利賣出,也有配售到專案住宅,之後卻是作為工廠使用,不是拿來居住;范乾峯強調,市府施政要考慮整個資源的有效配置與使用,不能有過度安置的情況,但也不能有安置不足。

但在實際操作上,要如何同時滿足「實際有需要的人有地方住」、「沒有實際需要的人不會從中獲利」,這就考驗市府如何規劃安置方案了。但就目前的方案是否能達到「妥適安置」? 

若以士北科區段徵收範圍內的洲美里為例, 其安置計畫與社子島如出一徹,當時洲美計畫範圍內的一到八鄰共有562戶,專案住宅共建442戶,最後符合配售資格的僅有3百多戶;洲美居民郭先生說,市府單用廚房、廁所來看,根本沒有掌握實際人口、流動的狀況;洲美里里長蘇府庭則批評,市府的區段徵收讓洲美一半的人必須離開,且造成每個鄰都有兄弟鬩牆、甚至打架的狀況,他曾花兩年都在協調這些事。

范乾峯則表示,之前洲美的經驗讓土開總隊也發現單用住宅單元會有問題,市府會再檢討社子島安置方案,4月13日舉行社子島安置方案聽證會時,有聽證代表表示三合院、透天厝、一樓平房不一定「每一戶」都要有獨立廁所、廚房等,土開總隊肯認這些特殊情況,會特別進行考量;「他們一直講特別犧牲,但不是特別犧牲要什麼我們都要給,市府施政上還是有衡平,要在過度安置跟安置不足之間衡平」。

有趣的是,「安置不是補償」是土開總隊的核心概念,但在實務上「安置」、「補償」卻常常糾纏在一起;在社子島安置聽證會上,土開總隊總隊長黃群承認社子島有「特別犧牲」,范乾峯當時則說,特別犧牲理論上要有特別補償,但在區段徵收拆遷跟安置裡,補償是財產損失的補償,安置不是補償範疇,但當律師詢問土開犧牲補償在哪部分處理時,土開未回應此問題。

這個問題顯示出現有法律的侷限,若特別犧牲是一種「補償」的概念,應在區段徵收的配地跟建物補償裡處理,安置則是單純處理「居住需求」的問題,但土地徵收補償有《土徵條例》限制,建物補償有《公共工程補償自治條例》規範,土開總隊唯一能動的,只有安置計畫,這才變成「特別犧牲是補償,但依法不能補償,安置不是補償,但補償的概念卻又會出現在安置裡面」的複雜情況。

完全居住權出發的思考

讓「補償」與「安置」兩個概念更糾纏在一起的,正是北市府現在以配售為主的安置方案;「最大問題是,安置住宅的討論無法聚焦在居住權,而是在所有權」,彭揚凱說,北市府一開始就走錯了路,現在易放難收,市府的概念很簡單,「專案住宅」就是過去軍宅、國宅的放大款,房子用遠低於市價賣給你,因為你沒有房子住。

彭揚凱說,方案設計看要解決的是「產權」還是「居住權」的問題,產權的部分應該在區段徵收部分就處理,區段徵收地主未來會配地回去,以後可在上面蓋房子,為何「安置計畫」還需要另外便宜賣房子給他? 但就是之前官邸北側區段徵收、士北科區段徵收做了,現在就無法收回來,「現在就是配地我要,房子半價賣給我」。

「安置住宅是拿來住的,現在變成解決有產權的,化解他們對開發的不爽」;彭揚凱說,配售專案住宅是為了安撫地主而做的政治妥協,他可能不爽區段徵收,就再讓房子半價賣他,化解他的不滿,而不是真正想要解決問題。

「就是租你啊,幹嘛賣給你」;彭揚凱認為,有沒有地方住,跟能不能買專案住宅是兩回事,若完全從居住權角度思考,就應全用出租的,不管一門牌幾戶,他有需要就來租,因為他會實際居住,但涉及到可以便宜買房,大家就吵翻天,政府怎麼訂規則都不對;「若一開始就全是出租住宅,就沒有這問題了,但現在就是易放難收」。 

事實上,北市府規劃的安置方案中亦有包含承租,但卻是某種「殘補式」的承租方案;依市府安置草案,若無承購資格的社子島家戶都可租專案住宅,租金低於一般社會住宅,但年限跟一般社會住宅一樣,最長十二年。

范乾峯說,專案住宅、社會住宅出租的概念,都是我讓你每個月居住成本最低的情況,讓你有更多成本發展、脫貧,當初社宅因此考慮十二年是否能脫貧,社子島專案住宅亦用類似概念,十二年你大概存夠錢,想繼續住社子島,可在社子島再買房子,畢竟是公共資源,用了十二年後應讓更有需要的人使用;他說,聽證會當天有居民反應二十五年是脫貧比較有可能的狀況,十二年是否太低,土開總隊會再考量。

但彭揚凱則認為,專案住宅與社會住宅是完全不一樣的概念,社會住宅是國家有資源,符合規定的國民都可以來申請,但專案住宅有非常強的針對性、一對一的;他說,專案住宅是政府開發造成改變,因而提出安置,在對象認定、租金、租期上,應有更精確的方式,不應該直接用社會住宅的角度來思考;「這些人跟社區有既存網絡,市府把他破壞掉 ,安置當然要回覆網絡,他值得繼續住在這,而不是幾年後就滾蛋」。