後TPP・合戰》從NAFTA到USMCA

2018/10/24

焦點事件記者王子豪

你需要知道

美國總統川普對於WTO、TPP、NAFTA自由貿易協定一直採取批判式的態度,認為傷害了美國的利益,要求NAFTA重新談判,一直是其重要的主張:〈川普怎麼看自由貿易?

關於北美自由貿易協定,請參閱:〈北美自由貿易協定(NAFTA)是什麼?

9月30日深夜,趕在最後期限,美國、加拿大、墨西哥完成了三國間新的自由貿易協議談判,取代三個國家從1994年開始實行的「北美自由貿易協定」(NAFTA, North America Free Trade Area)。美國總統川普過去不只多次表示對NAFTA的協議內容感到厭惡,也對「NAFTA」這個名稱有意見,並提議將新的協議改名為「USMC」,如同美國海軍陸戰隊(U.S. Marine Corps)的簡稱。俗稱NAFTA 2.0的新協議如川普所願,改名成了「USMCA」(U.S.-Mexico-Canada Agreement),協議內容雖未如川普原先所說的徹底重寫,但許多內容的修改仍讓川普滿意,在推特上大誇「我們重新受到尊重了」。

USMCA談了些什麼?

新談定的USMCA要先回到三個國家裡,經過各自的國會通過,預估會在2020年初生效。幾項重大的內容,包括汽車製造產業的免稅規範、加拿大開放部分乳品市場、藥品專利權等。在汽車製造產業部分,USMCA要求免稅的汽車,其零件由美、加、墨生產的比例,要由原本的62.5%上升為75%;而且30%(2023年調整為40%)汽車製造工人的薪資,不得低於每小時16美元,這大約是墨西哥製造業工人普通薪資的3倍。這項協議內容被認為能保護美、加的汽車產業中的藍領工人,但會讓汽車市場的選擇變少、售價提高。

在新的智慧財產權章節中,對專利、商標權有更嚴格的規範,範圍含蓋了生物科技、金融服務、網域名稱等。而對於大型製藥公司,則將生物製劑藥品的「專屬資料保護」期間,提升到10年(參考2708-001。對於企業而言,大都樂見智慧財產權的管制趨嚴,但加拿大民間團體「the Council of Canadians」則指出,這些專利藥大多是市場中較為昂貴或重要的藥品,並指出過去當加拿大將生物製劑專屬資保護由5年提升到8年時,公共藥品補貼系統1年大概要多負擔8億美金。

在乳品市場的部分,加拿大對於乳製品、家禽、雞蛋等民生食品有一個供應管理(supply management,參見)機制,由加拿大政府發放經營許可、並限制進口,以控管市場流通量並保護價格不會崩跌。加拿大的乳製品供應管理機制一直是美國的眼中釘,同時也是USMCA談判中加拿大總理杜魯道(Justin Trudeau)的重點保護項目之一。最後加拿大守住這套機制,但開放更大的市場比例給美國的乳製品業。(參考

爭端處理機制

加拿大開放更大的乳製品市場,被美國視為美加談判中的一大勝利。作為交換的是,美、加談判中的另一個重點,NAFTA第19章關於「反傾銷與反補貼的爭端處理」機制,美國最終同意保留。

在NAFTA中,共有三種爭端處理機制:第11章,投資國對地主國爭端處理(Investor-To-State Dispute Settlement, ISDS)機制;第19章,反傾銷與反補貼的爭端處理;以及第20章,國對國爭端處理(state-to-state)機制。(參考

NAFTA第19章,主要是用來處理懲罰性關稅的案件。當出現涉及懲罰性關稅的爭議時,由兩國共同籌組委員會,審查進口國聲稱的反傾銷或反補貼是否符合定義,若委員會裁決出口國沒有傾銷或補貼的情事,進口國就必須取消懲罰性關稅。第19章讓兩國可以略過繁複的司法程序,而由獨立的委員會進行裁決以讓爭議盡快解決。過去加拿大就曾多次以第19章成功或試圖讓美國取消懲罰性關稅,例如軟木材、客機的出口等。對加拿大而言,面對美國經常祭出的懲罰性關稅,過去的NAFTA第19章是重要的制衡機制。最後USMCA的談判結果,NAFTA第19章在更改章節號序後,一字不差的全部保留。(參考參考參考

前情提要

2015年,《焦點事件》曾經就美國對加拿大的幾個ISDS個案做過專題整理,製作「ISDS事件簿」專題,介紹美、加之間的ISDS仲裁,對於加拿大各種社會保護措施的衝擊:〈ISDS事件簿》跨國公司告國家 NAFTA下的寒蟬加拿大

不過美、加在另一項爭議處理機制上,NAFTA第11章的ISDS,則是完全不一樣的情形,美、加之間取消ISDS機制,而美、墨間也限縮了ISDS的適用範圍。

ISDS機制,是當地主國實行新的法律或政策時,跨國企業若認為新政策會侵犯到它在貿易協議中的利益,就可以透過ISDS控告地主國,要求賠償。過去在NAFTA下,加拿大政府面對過37個ISDS的案件並因此賠償了1.28億美元,相較之下,美國政府只面對過21個ISDS案件,而且一案都沒有輸。對加拿大而言,裁判輸贏、賠償金額是一件事,更棘手的問題是在ISDS的壓力下,計多政策只好取消,而每當要制定可能影響跨國投資的政策時,更是瞻前顧後,投鼠忌器。

ISDS對加拿來說像是惡夢一樣,當然希望新的貿易協議中不要包括ISDS機制。但美國的立場呢?美國在NAFTA中面對過21個ISDS案件,卻一案也沒輸,看似佔盡了優勢,為什麼會同意美加之間取消ISDS呢?

在今年3月的一場公聽會上, 美國貿易代表勞勃・萊特海澤(Robert Lighthizer)的發言透露了一些端倪。(公聽會影像逐字稿

萊特海澤認為,讓外國資本企業可以在地主國要求地主國法律以外的權利,有侵犯到國家主權的問題。雖然過去在NAFTA中,美國因為ISDS機制而產生的案子,全部都贏,但萊特海澤表示,事實上有一些美國兩黨都認同的法律,至今仍還沒有正式立法,正是因為擔心ISDS。

萊特海澤說,國家簽訂ISDS條款,像是在幫企業買一個跨國投資的「政策保險」,但他認為企業若要跨國投資,就應該自行評估並承擔相關風險,言下之意,萊特海澤並不認為企業的利益可以代表國家的利益。他更進一步表示,降低企業在他國投資風險,像是在鼓勵美國企業出走在外國投資。萊特海澤認為,以國家官員的身份而言,這並不是一筆好的交換。

萊特海澤說,雖然沒有ISDS,但透過USMCA第20章的「國與國爭端處理機制」,仍然可以保障美國的權益不會在自由貿易協定中受損。而個別企業也可以在合約中放入仲裁條款來預先避免這些問題。事實上這些企業會這麼做,如同沒有ISDS之前一樣。

不過在USMCA中美國與墨西哥之間,則保留了部分限縮了的ISDS機制。

墨西哥在今年7月選出、將在12月上任的新總統歐布拉多(Andrés Manuel López Obrador,常簡稱AMLO)也指定了代表參加現任總統尼托(Enrique Peña Nieto)的談判團隊。(參考

歐布拉多競選時的主要政策包括了墨西哥能源政策的再改革。現任總統尼托任期中,進行過一次能源政策改革,包括讓墨西哥的國營石油公司PEMEX部分私有化。雖然歐布拉多的政見不具體、立場也時有奱動,但他語言中夾帶的左翼、國族主義立場,一度讓許多大型跨國石油、天然氣公司擔心,AMLO會試圖讓PEMEX再次國營化,並可能限制外國能源公司在墨西哥的發展。因此美國的石油巨頭們也積極遊說讓美墨間的ISDS能保留下來。(參考

最後美墨間保留了在石油、天然氣、基礎建設、發電設施及電訊類等的ISDS機制,而且要求要先進行過墨西哥國內的司法程序。對美國來說,墨西哥的司法體系不夠成熟,企業有無法依法得到行政救濟的疑慮;而對墨西哥來說,缺乏資本與技術,很難獨立發展產業,保留ISDS是留下美、加外國企業的誘因。(參考

條文第32條,封殺中國?

USMCA第32條說,如果USMCA中有一方打算與一個「非市場國家」(non-market country)簽訂自由貿易協定,必須在談判前提前3個月先通知USMCA中其他成員。若其它USMCA成員不同意,可以發布退出USMCA的通知。

雖然條款並沒特指哪個國家,但力推32條的美國,在去年(2017)10月底,美國商務部發布的備忘錄直接針對中國,稱「中國是一個非市場經濟體」(China is a non-market economy),表示中國不符合美國商務部認定的市場經濟原則。(參考

32條並不是「禁止」,它的效用是施加壓力給USMCA的其它兩國,如果和美國認定的非市場經濟國家簽定自由貿易協定,很可能會喪失美國這個最重要的貿易對象。這個效用立刻發揮在加拿大身上,加拿大長期以美國作為最重要的貿易伙伴,同時也認知到單一主要貿易對象的風險,並試圖拓展更多貿易對象。而加拿大最想增進貿易關係的重點對象,當然包括迅速崛起的巨大中國市場。但在USMCA之後,加拿大不可能冒著失去美國的風險,繼續把與中國簽定自由貿易協定作為目標。(參考

USMCA的32條達成的效果,或是變向地威脅加、墨與中國貿易的程度而孤立中國;或是創造中國必須討好美國的局勢,讓自己不被美國列為非自由市場國家。已經在加拿大身上成功發生效用,未來很可能是美國會擴大實行的手段。

USMCA之後

在美國期中選舉的壓力下,透過USMCA的簽定,川普一方面將美加墨構築在汽車零件生產比例的壁壘裡,在透過外觀上像是「勞工條款」的最低工資限制,排除墨西哥廉價勞動力的競爭,落實了他對「NAFTA搶走美國汽車製造業工人工作」的批判,建構了國族主義的經濟論述,又將區域的力量捆綁起來,達到劍指中國的目的。

而其中最大的亮點,大概是ISDS的退場,過去美國在雙邊自由貿易協定,或者它所主導的TTP及TTIP(Transatlantic Trade and Investment Partnership,跨大西洋貿易及投資夥伴協議)等多邊自由貿易協定中,大力推銷這個它在NAFTA戰無不克的法寶,過去二十幾年,以美國制度為藍本的ISDS裁定,對加拿大主權下各項對環境、土地、產業、原住民的保護一一失效。

取得壓倒性勝利的美國,為什麼(至少對加拿大)放棄了這項有力的武器?萊特海澤的話,耐人尋味,在川普轉以採取貿易制裁等單邊手段對付貿易競爭對手時,ISDS的存在,反而有可能成為掣肘,無論看似文明的「自由貿易協定」,或者看似野蠻的制裁手段,都不過是強權國家可以靈活運用的二手策略;從退出TPP、到改造NAFTA為USMCA,接下來,川普已經將目標指向WTO(World Trade Organization,世界貿易組織),揚言退出(參考),美國的美國在「拳頭比大小」和「拉幫結派」的川普式戰略上,步步向前。

  1. 生物製劑(bio-pharmaceutical medicines,biologics)指由動植物或微生物體內所得之任何物質製成之藥劑。「專屬資料(data exclusivity)」保護,是提供專利藥廠在開發新藥時,提交給主管機關的各項臨床實驗資料專屬權,在一段期間,其他廠商不得使用這些資料,遞送學名藥申請;WTO的「與貿易有關之智慧財產權協定(Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights,TRIPs)」中沒有這個規範,因此該規範被認為是「TRIPs plus」的規定;美國對「專屬資料保護」規範的期間為12年,在TPP談判中,最後達成8年的共識,而這一次USMCA談判,定為10年,也是美方在這方面要求的具體落實。