【擠向市場的政府】之三 政府僱用的數據與政策分析

2015/04/16

焦點事件記者孫窮理報導

由於稅制結構問題,中央、地方財政問題嚴重,而在公務人員退撫的沈重負擔下,政府以樽節為名,管控公務人員員額,僱用非典勞動;接著同樣再透過控管非典勞動的員額,將工作「外包」、「去任務」,最後將公共服務私有化。

從公務員到非典,再到私有化,勞動者與其所從事的公共服務,就像擠牙膏一樣地被擠到市場裡,公共性消失,淪為財團獲利的工具,而剩下難以市場化的服務,也由於人力精簡而放爛掉,勞動權益與公眾的利益,以及這個國家長成什麼樣子,密切相關。

國道收費員舊年資遭沒收,已突顯公部門臨、聘人員工作及勞權保障問題,而新竹市62名約聘僱遭不續聘事件,更顯示其工作的不穩定。事實上,公部門大量使用各種非典勞動的狀況,可追溯自1998年「政府再造」。《焦點事件》在此,將進行一系列的爬梳。

約聘僱本來是公部門短期專業技術人力所需的制度,但是十幾年來,演變成政府替代公務員的彈性勞動力;不把視角拉大,看到整個政府僱用政策的演變,是難以思考約聘僱問題的,在這裡,我們就從「政策」和「數據」,來做一些鳥瞰式的討論。

公務員與非典人力的變化

首先,我們可以先對政府聘僱基本理解為有「公務員」及「職工」,分別適用公務員法令及勞動法令的兩端,而在這中間的,就是包括約聘僱、臨時人員、派遣、勞務承攬,甚至替代役…他們在勞工身份、契約、雇傭關係…等方面,不被兩套法令完整保障,具有替代現有公務人員人力的性質,在這裡,我們統稱為「公部門非典勞動」。

資料來源:銓敘部,製圖:盧其宏、劉耘

在這裡,我們以考試院銓敘部1998到2013年,公部門聘僱人力的狀況,做一點討論,首先我們可以看到,在這15年間,基本上公務員、職工,以及約聘僱的人數都在下降,其中降幅最明顯的就是「職工」,15年間人數縮減57,493人,減少了三成,至於公務員,則減少7萬多人,其中降幅最大的2003到2005年間,是因為猛烈的「民營化政策」,台鹽、中華郵政部份人員,以及合庫、中華電信的民營化,那之後,公務人員呈現微幅上升的趨勢。

至於約聘僱人員,在2001年,行政院《約聘僱縮減原則》下,曾大幅下降,經過2004、2005年的低點後,也呈現增加的趨勢。不過,我們也可以看到,在那之後,「約聘僱:公務人員」的比值,即使經過2003-2005民營化的高峰之後,仍然持續提高,這一定程度顯示出約聘僱替代正式公務員的現象。

不過,就如我們在前面所指出的,政府僱用,取代正式人力的非典勞動不只約聘僱而已,尚包括臨時人員、派遣、替代役等,在2012年之前,臨時及派遣人員沒有統計,銓敘部公佈2012、2013這兩年的臨時人員,分別是78,768人以及82,267人,派遣則是13,836及11,869人。而行政院所核定的替代役人員,在2010到2012這三年都是16,000人,到了2013年,則忽然暴增到26,406人。

小政府:公部門的替代性勞動力政策

我們可以粗略地這樣抓一下,約聘僱3萬,臨時人員8.2萬,派遣1.2萬,替代役2.6萬,這樣總數是15萬,已經遠超過公部門直雇、長雇、具勞工身份的職工人數,而近34萬的公務人員中,或扣除無法以非典勞動取代的警消,以及主管職公務員等,基層公務員與替代的非典人力,已經接近1比1的比值。

公部門人力緊縮的政策,可以追溯到1993年,連戰內閣時代的「員額精簡計畫」,首先的對象就是約聘僱,1998《政府再造綱領》提出「小(而能)政府」構想,其中「人力服務再造」方案中,就包括了「增進用人彈性」,而《政府採購法》賦予了「勞務採購」的法源依據,在方向、政策到位之後,2001年,行政院張俊雄內閣,提出「聘僱裁減執行原則」,以遇缺不補、人力移撥運用等措施,裁減的對象,仍是約聘僱。

政府委外的各種計畫一波接一波,《推動業務委託民間辦理要點》,機關或機關的業務都可以委外,2002年,行政院「組織改造規動委員會」通過《機關業務檢討原則》,訂出「去任務(去管制)化」、「地方化」、「法人化」、「委外辦理」等幾個原則,而《政府人力運用彈性化計畫》則強調了「績效管理」與「人力彈性應用」,將企業的用人思維帶進政府部門。

接續李登輝執政中後期,民進黨政府開展了更為猛烈的各種圍繞著「小政府」、「(美其名為民營化的)私有化」為核心的「新自由主義」政策,去任務化、去管制化,將各種公共建設、服務移轉財團經營,非典僱用成為從「大政府」到「小政府」的過渡階段,大體來說,人力運用是順著「公務人員」到「約聘僱」,到「臨時人員」,再到「派遣」以及各種形式的「委外」,最後走向私有化的過程。

從非典勞動到外包

作為替代性的彈性勞動力,行政、立法院不斷對約聘僱發出要「員額控管」與「管考」的聲音,不過實際上,這些都只不過是維持「彈性勞動」的說詞,2005年,《行政院及所屬機關聘僱改進方案》就是一個例子,該方案訂出「每年裁5%約聘僱」的目標,但是到了方案廢除的2008年止,約聘僱人數不減反升,在這個過程裡,各級政府不斷反覆「解僱、聘回」的動作,目的只在避免造成約聘僱「久任」的事實,以避免引來必須支付因年資產生的「退休金」、「資遣費」,也不會失去未組織彈性化,而可以任意裁減的人力。

國民黨重新上台後,2010年《中央政府總員額法》通過,政府罕見地以法律嚴控包括約聘僱在內的公務人員人數,在社會一片髮指的情形下,人事行政局開始管控派遣的運用,不過,始終值得注意的是,對非典型勞動力的管控,如果不是以全面檢討僱用政策、擴大正式人力僱用為前提,以派遣取代臨、聘人員,再以外包取代派遣,其結果反而是助長非典僱用,並且產生加速政府外包化的結果。