桃園航空城的土地徵收與聽證

條目編輯:孫窮理

桃園航空城計畫分為交通部開發的「桃園機場園區」(蛋黃)及桃園縣政府開發的「附近地區特定區」(蛋白)兩個部份,兩個區域加起來合計4,687公頃,如再計入週邊的大園都市計畫區、大園工業區、高鐵特定區…等,面積達到6,845公頃,所需土地,計畫以「區段徵收」的方式,徵收面積廣達3,180公頃,為史上最大的土地徵收案。

區段徵收的分期分區(以下點圖放大)
資料來源:2014/11擬定桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫書(內政部都委會第832次審定版)
桃園航空城計畫及爭議區域區位
依據航空城計畫製圖。
計畫的期程
資料來源:2014/11擬定桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫書(內政部都委會第832次審定版)

計畫通過都委會審定

桃園機場第三跑道的必要性受到質疑,而「蛋白區」跑得遠比蛋黃區快,則更引發「炒地皮」的批評;依據交通部的計畫,第三跑道要到2022年才開始建設,在開發前,還需要經過環境影響評估,但是到目前為止,交通部都還沒有向環保署提出環評計畫,到環評審議時,土地都已徵收,要拆要建的都已經拆好建好(交通部與市政府不斷強調「先建後拆」),則環評也沒有不通過的空間,此種程序上的混亂,也被批評為「製造既成事實」。

2014年7月29日,航空城計畫通過內政部都市計畫委員會(第832次會議審定,相關報導),其中蛋黃區「第三航廈」、「第三跑道」、「自貿港區」及「機場園區」,合計徵收1,486公頃,蛋白區第一期徵收1,174公頃(亦即「蛋黃區」加第一期合計將徵收2,660公頃),第二期待第一期招商達60%以上時,將再徵收527公頃(相關報導)。

在審議的過程中,由於拒絕被徵收者眾,區委會採取讓地主提出陳情,再由區委會一一就個案決定是否自區段徵收中剔除,不過幾個強烈反彈的區域,如宏竹村、水尾地區、三塊厝(兩河流域)…在最後計畫中,仍被納入區段徵收。

特農區與徵收、聽證

「區段徵收」是政府將一整塊區域內的土地權部徵收,重新規劃後,部份作為公共設施,部份以「抵價地」的方式配回給被徵收土地的地主,剩下的「配餘地」,再以標售、標租…等方式獲取收益(支持公共建設)(參見內政部地政司〈區段徵收〉),在地方財政窘迫時,往往以此種方式進行開發,政府不需付出成本,大量徵收土地獲利,引發大規模侵害人權的爭議(參見徐世榮〈立即廢除區段徵收〉)。

航空城範圍內,包括了2,518公頃的農業區,其中特定農業區面積為1,485公頃,佔總面積31.69%(內有分佈圖)。而依據《土地徵收條例》第3-1條,「特定農業區農牧用地…不得徵收」,但行政院核定之重大建設被排除(也就是可以徵收),第10條第3項「因重大國家建設,徵收特農區土地,如有爭議需辦理聽證會」。這些規定,是2011年修法時,在台灣農村陣線等團體抗爭下,折衝出的結局(12/13三讀,相關報導)。

在《土徵條例》修法通過之後,內政部增訂施行細則第11-1條,規定「興辦事業之中央目的事業主管機關」於報送徵收計畫給中央主管機關(內政部)審查(土地徵收審查委員會)前舉辦;綜合前述,這個聽證的程序,就被放置在內政部都委會過後,土審會召開前,由交通部與桃園市政府共同舉辦,而且只針對計畫區內特農區的農牧用地。

「聽證」的階段

這裡產生的衝突是,聽證會是針對「徵收」,而且僅針對徵收的標的,也就是土地及房屋的「所有權」進行聽證,不及於因為徵收所造成的影響(像是土地房屋的承租人),而徵收所需要考量的公益與必要性,必須視造成徵收的計畫(好比說整個桃園航空城計畫)的公益必要性決定,在計畫已經通過(內政部以「審定」而非「核定」,規避該計畫是否已通過的問題)這一前提下,僅就徵收本身討論,範圍十分狹窄(好比說只能就徵收某塊土地,對計畫來說是否必要)。

此外,近年針對各地土地徵收的抗爭,是針對公權力以侵害人權的手段進行土地開發,農業(特農區)固然是運動所欲保護的重要對象,但並非全部,《土徵條例》修法,將問題切割處理,分而治之,實為對應抗爭的手段,2014年都委會後,航空城反迫遷聯盟於是要求不分是否特農區,進行「全區聽證」,同時反對由土地開發單位交通部及桃園市「球員兼裁判」地主辦這場聽證會。

在競選期間,桃園市長鄭文燦首先應允「全區聽證」的訴求,2015年7月,行政院態度也鬆動(相關報導),10月3號起,同天同時間分別進行針對「蛋黃區」,及「蛋白區」第一期,合計2萬3千多位地主的「預備聽證」,預計各舉辦12場(合計24場)。而正式的聽證會,則於2016年4月29日至5月1日,分別在「蛋黃區」內的竹圍國中、及「蛋白區」內的大園區老人活動中心舉行各3場。