焦點事件記者王子豪
海洋風電（照片提供：陳秉亨）
台灣離岸風電採「三階段」推動策略。第一階段「示範獎勵」，首座離岸風場已在去年啟用商轉；第二階段「潛力場址」在2018年分配完畢，陸續開發中。能源局預計會在今年（2020）年底前公布第三階段「區塊開發」的相關規則。但現在的「區塊開發」，跟初始規劃的樣貌相比已截然不同，從原初政府先規劃好、指定開發區位，變成由開發商來主導、自行選擇場址，恐產生海洋無政府式的圈地、空間破碎化等問題。
變調的區塊開發
原初所規劃的「區塊開發」模式，是採「分期、分區」的方式釋出開發資格。政府會選擇爭議較小的區塊，每3年公告一次500~2,000MW開發離岸風電的區塊，按照原本的規劃，會在2018年開始實施區塊開發。
這樣的開發模式，不只是說說而已，而是具體載明在經濟部提出的「離岸風電區塊開發政策環評」中，這個政策環評由經濟部在馬政府時代的2015年提出，並在蔡政府時代的2016年底完成審議。
但2017年，經濟部宣布2025年離岸風電目標由3GW提高到5.5GW的同時，也將區塊開發的風場併網時程，往後延至2026年。2025年前的5.5GW離岸風電，皆由開發商自行選址。
這套「開發商自行選址」模式，現在更不著聲色的成為2026年後後續區塊開發選址方式。能源局副局長李君禮受訪時直言不諱，表示接下來的區塊開發只會「分期」、不會「分區」，會先釋出2026~2027年2GW、2028~2030年3GW，2031~2035會再視情況分期釋出5GW；但風場開發的位址，不再由政府公告指定，而是開發商自行選址規劃。
對於場址模式的轉變，李君禮解釋，過去因開發商對台灣海域的條件不了解，才會由政府部門先規劃出場址區位，供開發商參考，以降低開發成本。但現在開發商已有能力自行規劃風場，所以就讓開發商自行選址。
學者：無政府式的圈地
不過李君禮對於「區塊開發」的目的，只說了一半。過去區塊開發由政府劃設區塊的原因，除了降低開發成本以外， 目的還包括國家海域資源之有效分配、海域空間之整體規劃利用、生態資源保護……等。
海洋政策學者邱文彥直言，現在離岸風電選址的情況，就像是無政府政態一樣，讓廠商自行圈海圈地、先圈先贏，政府卻沒負起責任。他表示，風電圈地，不只有違空間正義的原則，若開發商到中後期遇上阻礙，對廠商來說也是不公平的，而外國廠商的不滿，也會影響到台灣的國際形象。
邱文彥認為，台灣在推動離岸風電的過程中，缺乏了海洋空間規劃的概念，且隨著開發商越來越自由的選址，將使得問題加劇。能源局曾在2015年公告36處「潛力場址」的範圍與基本資料，各開發商在那兩、三年提出的風場計畫，大致都在這些潛力場址中選址，但邱文彥表示，此作法雖有政府先期規劃的部分，但仍有違現在國際上正典的海洋空間規劃的作法。
邱文彥解釋，潛力場址可說是經濟部自己劃設的，是以風電的潛能作為主要考量，劃設時雖排除了限制區位和敏感區位，但這都只是利用現有資料，例如漁港、溼地、白海豚等圖資來套疊排除，當資料不齊全時，就會在後續衍生許多問題。且這些資料只是主要且明確的部分，各個單位實務上都會有更細緻的考量，需要有更深入的溝通才能互相了解。如雖保留了慣行航道，但仍限縮了航行的自由度，又如在狂風暴雨時，保留的寬度夠不夠安全等等。
那該如何做呢？邱文彥舉例，歐盟、日、韓等外國，在決定可開發離岸風電的場址以前，多會先成立協商會，各方利害關係人好好商議，將各自的考量溝通清楚，大家一起討論未來發展的方向與願景，決定什麼地方做什麼使用、各種使用相容不相容的準則。他也認為，應尊重既有的使用，如重要的漁場、船舶的航道、該保護下來的保留區……等，須在無爭議的地方，再來開放風電業者設風場。
讓廠商自行選址原本只是一個過渡性階段，在進入區塊開發後，就該由政府指定特定開發區塊。但現在不只不再指定開發區位，連在能源局公布的潛力場址仍有剩餘區位的情況下，各家開發商在今年新提出的計畫，更多是完全在潛力場址以外的地方。
邱文彥直言，未來由業者自行圈地，各種問題都會更加劇，衝突是在所難免的。業者對海域的情況根本不了解，現在甚至有人的風場規劃超過了領海，劃到專屬經濟海域去了。他認為，現在應「停、聽、看」，先看看過去的開發產生什麼問題，可以怎麼改進。更重要的是，必須盡速進行海洋空間規劃，即使離岸風電開發的壓力很大，政府還是要循序漸進的建立一個海洋空間使用的新秩序。
破碎的海
開發商自行圈地，除了勢必與漁民、航道等既有使用發生衝突以外，也將出現海洋破碎化的問題。
目前已經通過環評、但還未開發的離岸風場中，包括尚未獲得容量資格、以及還有剩餘容量的風場，這些餘存的風電容量加總起來，還有超過5.7GW；加上現在今年各家廠商新提出環評的案件，台灣離岸風電的計畫將超過30GW。即使扣掉重疊風場、以及剩餘容量太小的半開發風場，仍超過24GW，仍遠超過10年內預計開發的10GW近2.5倍。
此外，為了顧及國內下游廠商消化能量、以及分散風險，能源局更預計定出單一開發的上限。目前規劃是，單一風場每期最多500MW；單一開發商在2026~2035年的5年內，最多2GW。
能源局怎麼看待業者過剩的開發動能？李君禮表示，必須考量國內產業鏈消化能量的問題，不會增加釋出的額度。但他認為開發動能過剩並不是問題，有競爭才是好事。
不過現況是，開發商手上的計畫遠大於政府規劃的量，且根本是不可能在10年內開發完成的量，這些眾多又龐大的開發計畫，恐怕只是開發商競爭的策略。
舉例來說，如CIP的西島風場只先開發了一隅，還有362MW的剩餘容量，卻同時又在今年提出了超過5GW的新計畫。比起優先開發完西島風場，CIP是不是會更傾向優先爭取新闢場址開發的權力，而把西島風場當作到手的、未來慢慢開發的存糧？
另外如英華威在北海岸有7.4GW、苗栗近岸4.4GW的計畫，都超過5年內、甚至10年內的開發額度。比起優先專注一個區位、一個風場的開發，英華威是不是會更傾向各個風場都先開發一隅，插旗示主？能源局今年已針對區塊開發召開多次說明會，但都未見到對此相關的規範或限制。
誠然，一個區塊的完全開發未必是好事，然而在沒有任何規範、寸海寸金的情況下，實難期待開發商會為了保留環境生態或容許它用，而保留著不開發，更可能只是在白熱化的海戰中，策略性的開局搶地。部分開發，勢必是為了當下最大效益，或是方便未來開發規劃，而非考慮環境生態或容許它用。
台灣在2018年成立海委會、2019年11月20日公布施行《海洋基本法》，就是希望能統合政策及協調事務，讓海洋的利用、研究、養護、保全……等，不同的目的使用與分配之間，能有一個基本的原則與方向。但這些工作才剛起頭，離岸風電就已率先圈劃，逕自佔據了特定海域空間。在獨尊風電的情況下，連漁民等原本的海洋使用行為都被迫順讓，未來又如何與其它目的協調整合？