離岸風電第三階段 變調的「區塊開發」與破碎的海

焦點事件記者王子豪

海洋風電(照片提供:陳秉亨)

台灣離岸風電採「三階段」推動策略。第一階段「示範獎勵」,首座離岸風場已在去年啟用商轉;第二階段「潛力場址」在2018年分配完畢,陸續開發中。能源局預計會在今年(2020)年底前公布第三階段「區塊開發」的相關規則。但現在的「區塊開發」,跟初始規劃的樣貌相比已截然不同,從原初政府先規劃好、指定開發區位,變成由開發商來主導、自行選擇場址,恐產生海洋無政府式的圈地、空間破碎化等問題。

變調的區塊開發

原初所規劃的「區塊開發」模式,是採「分期、分區」的方式釋出開發資格。政府會選擇爭議較小的區塊,每3年公告一次500~2,000MW開發離岸風電的區塊,按照原本的規劃,會在2018年開始實施區塊開發。

離岸風電大事記

離岸風電大事記

這樣的開發模式,不只是說說而已,而是具體載明在經濟部提出的「離岸風電區塊開發政策環評」中,這個政策環評由經濟部在馬政府時代的2015年提出,並在蔡政府時代的2016年底完成審議。

但2017年,經濟部宣布2025年離岸風電目標由3GW提高到5.5GW的同時,也將區塊開發的風場併網時程,往後延至2026年。2025年前的5.5GW離岸風電,皆由開發商自行選址。

這套「開發商自行選址」模式,現在更不著聲色的成為2026年後後續區塊開發選址方式。能源局副局長李君禮受訪時直言不諱,表示接下來的區塊開發只會「分期」、不會「分區」,會先釋出2026~2027年2GW、2028~2030年3GW,2031~2035會再視情況分期釋出5GW;但風場開發的位址,不再由政府公告指定,而是開發商自行選址規劃。

對於場址模式的轉變,李君禮解釋,過去因開發商對台灣海域的條件不了解,才會由政府部門先規劃出場址區位,供開發商參考,以降低開發成本。但現在開發商已有能力自行規劃風場,所以就讓開發商自行選址。

學者:無政府式的圈地

不過李君禮對於「區塊開發」的目的,只說了一半。過去區塊開發由政府劃設區塊的原因,除了降低開發成本以外, 目的還包括國家海域資源之有效分配、海域空間之整體規劃利用、生態資源保護……等。

海洋政策學者邱文彥直言,現在離岸風電選址的情況,就像是無政府政態一樣,讓廠商自行圈海圈地、先圈先贏,政府卻沒負起責任。他表示,風電圈地,不只有違空間正義的原則,若開發商到中後期遇上阻礙,對廠商來說也是不公平的,而外國廠商的不滿,也會影響到台灣的國際形象。

邱文彥認為,台灣在推動離岸風電的過程中,缺乏了海洋空間規劃的概念,且隨著開發商越來越自由的選址,將使得問題加劇。能源局曾在2015年公告36處「潛力場址」的範圍與基本資料,各開發商在那兩、三年提出的風場計畫,大致都在這些潛力場址中選址,但邱文彥表示,此作法雖有政府先期規劃的部分,但仍有違現在國際上正典的海洋空間規劃的作法。

邱文彥解釋,潛力場址可說是經濟部自己劃設的,是以風電的潛能作為主要考量,劃設時雖排除了限制區位和敏感區位,但這都只是利用現有資料,例如漁港、溼地、白海豚等圖資來套疊排除,當資料不齊全時,就會在後續衍生許多問題。且這些資料只是主要且明確的部分,各個單位實務上都會有更細緻的考量,需要有更深入的溝通才能互相了解。如雖保留了慣行航道,但仍限縮了航行的自由度,又如在狂風暴雨時,保留的寬度夠不夠安全等等。

那該如何做呢?邱文彥舉例,歐盟、日、韓等外國,在決定可開發離岸風電的場址以前,多會先成立協商會,各方利害關係人好好商議,將各自的考量溝通清楚,大家一起討論未來發展的方向與願景,決定什麼地方做什麼使用、各種使用相容不相容的準則。他也認為,應尊重既有的使用,如重要的漁場、船舶的航道、該保護下來的保留區……等,須在無爭議的地方,再來開放風電業者設風場。

讓廠商自行選址原本只是一個過渡性階段,在進入區塊開發後,就該由政府指定特定開發區塊。但現在不只不再指定開發區位,連在能源局公布的潛力場址仍有剩餘區位的情況下,各家開發商在今年新提出的計畫,更多是完全在潛力場址以外的地方。

邱文彥直言,未來由業者自行圈地,各種問題都會更加劇,衝突是在所難免的。業者對海域的情況根本不了解,現在甚至有人的風場規劃超過了領海,劃到專屬經濟海域去了。他認為,現在應「停、聽、看」,先看看過去的開發產生什麼問題,可以怎麼改進。更重要的是,必須盡速進行海洋空間規劃,即使離岸風電開發的壓力很大,政府還是要循序漸進的建立一個海洋空間使用的新秩序。

破碎的海

開發商自行圈地,除了勢必與漁民、航道等既有使用發生衝突以外,也將出現海洋破碎化的問題。

目前已經通過環評、但還未開發的離岸風場中,包括尚未獲得容量資格、以及還有剩餘容量的風場,這些餘存的風電容量加總起來,還有超過5.7GW;加上現在今年各家廠商新提出環評的案件,台灣離岸風電的計畫將超過30GW。即使扣掉重疊風場、以及剩餘容量太小的半開發風場,仍超過24GW,仍遠超過10年內預計開發的10GW近2.5倍。

此外,為了顧及國內下游廠商消化能量、以及分散風險,能源局更預計定出單一開發的上限。目前規劃是,單一風場每期最多500MW;單一開發商在2026~2035年的5年內,最多2GW。

能源局怎麼看待業者過剩的開發動能?李君禮表示,必須考量國內產業鏈消化能量的問題,不會增加釋出的額度。但他認為開發動能過剩並不是問題,有競爭才是好事。

不過現況是,開發商手上的計畫遠大於政府規劃的量,且根本是不可能在10年內開發完成的量,這些眾多又龐大的開發計畫,恐怕只是開發商競爭的策略。

舉例來說,如CIP的西島風場只先開發了一隅,還有362MW的剩餘容量,卻同時又在今年提出了超過5GW的新計畫。比起優先開發完西島風場,CIP是不是會更傾向優先爭取新闢場址開發的權力,而把西島風場當作到手的、未來慢慢開發的存糧?

另外如英華威在北海岸有7.4GW、苗栗近岸4.4GW的計畫,都超過5年內、甚至10年內的開發額度。比起優先專注一個區位、一個風場的開發,英華威是不是會更傾向各個風場都先開發一隅,插旗示主?能源局今年已針對區塊開發召開多次說明會,但都未見到對此相關的規範或限制。

誠然,一個區塊的完全開發未必是好事,然而在沒有任何規範、寸海寸金的情況下,實難期待開發商會為了保留環境生態或容許它用,而保留著不開發,更可能只是在白熱化的海戰中,策略性的開局搶地。部分開發,勢必是為了當下最大效益,或是方便未來開發規劃,而非考慮環境生態或容許它用。

台灣在2018年成立海委會、2019年11月20日公布施行《海洋基本法》,就是希望能統合政策及協調事務,讓海洋的利用、研究、養護、保全……等,不同的目的使用與分配之間,能有一個基本的原則與方向。但這些工作才剛起頭,離岸風電就已率先圈劃,逕自佔據了特定海域空間。在獨尊風電的情況下,連漁民等原本的海洋使用行為都被迫順讓,未來又如何與其它目的協調整合?