南鐵東移，究竟帶動什麼樣的都市縫合？

陳虹穎（國際迫遷法庭（International Tribunal on Evictions）執委、英國德倫大學地理學系博士後研究員）

寫在憾事重演之前

台南的鐵路地下化工程，至今已拆除了沿線三百三十多個家戶。餘下兩戶，黃家與陳家仍堅持抵抗。黃、陳兩家，和其他半拆戶一樣，將面臨拆除後，家屋將無法使用的困擾。在中秋夜前夕，這兩棟家屋附近，灌漿工程與圍籬工事進逼，交通管制確保兩戶孤立無援，監視器、指揮用帳篷，和一紙拆遷公告，預示警察、保全與拆遷工班將不定時兵臨城下。這兩戶抵抗的，是個別家戶被驅離的居住人權問題，也是面對全台各地方興未艾的「開發導向鐵路立體化」工程的公共性叩問。

強拆大限在即，但我不解，南鐵東移案，究竟展現了什麼樣的空間倫理與土地正義？

規劃如何擁抱暴力

開啟了怪手拆屋的現場直播。是南鐵東移案。那屋瓦崩落、鋼筋擠壓的巨大聲響，穿透了客廳，心神不禁飄移。人造地震的聲響畫面，召喚了八年前那日在台北士林的記憶：那幢被拆的房子同樣在軌道旁。房子銜接了一座共有樓梯。樓梯像艘將解體的船，但梯間的人們未見倉皇，只以身體與鐵鍊交捆，為樓梯延命。當時，怪手駕駛似不知牆內有人，往樓梯猛鏟。那是人造災難的滋味。我們其他身無鐵鍊之人著急大喊，要求停手。怪手遲了一點才停止動作。緊接著，是千餘名警力摧門搗戶的畫面。思緒至此，我迅速切換視窗，以物理動作強迫關閉記憶播放。

匆匆寫就此文，是想在憾事一再重演前，談談南鐵東移案帶給一介空間專業學徒的反省。

首先是關於我心虛記憶的告解。記得那是十多年前一場國際設計營隊。我們的設計任務，搭上當時台南市都市縫合的熱潮，題目是幻想一場都市縫合術後，台南市都心的N種可能。一周的時間內，我們只需腦力激盪，無須做任何現地居民訪調，自然也不曉得拆除三百戶與四百戶，有什麼差異。

21歲時的我，認為市中心當然該有相襯的高容積、便捷的購物商場、綠園道、廣場，拉出都市天際線（其實就是欠缺新意的大都會美學）。況且，由於徵收後地權單一。即便縫合後的開發將驅動地價，原居民多已搬離，沒什麼地主搭便車、坐享地利的問題。

回想起來，年青時的自己，根本沒意識到，專業傲慢一不小心能變成暴力。我先是把「政府」跟「公共」劃上等號，而沒有想到，「政府」與「公共」劃上等號的前提，在於信任的基礎─起碼是（1）為公共利益把關、（2）審慎操持規劃工具、（3）與政治尋租保持安全距離，且（4）不混淆公共利益與資本利益，所建立的信任前提。

人類學家大衛‧葛雷伯（David Graeber）曾說過，「暴力」是一種既特殊又普遍的溝通模式。暴力作為一種溝通模式，憑藉的是單向想像運作。暴力大概是世界上最簡單直白、易預測的一種行為。它無須理解、協調、商榷。它不由分說，不計後果，直接將判斷、行動加諸在他人身上。暴力成立與否，也應評估施暴方與受暴方之間是否勢均力敵。越是旗鼓相當，暴力說法越無法成立。

這麼看來，無論是公私部門所推動的空間規劃，由於行政資訊、專業知識、資本、媒體網絡等與一般平民的落差，幾乎注定踩在一條名為「公共利益」的鋼索上前行。一不小心，以善意為出發點的規劃，就能成就暴力的網羅。

以南鐵東移案為例，交通部鐵道局（下稱「鐵道局」）、台南市政府的公開說法，都強調執政當局已給予充分等待。這些等待個別抵抗戶的「耐心」，換來工期拖延、成本增加、公眾利益的延滯兌現。但是，這種說法若要成立，至少有基本前提：緩拆作為一種行政寬容，應建立於真誠磋商下、積極促成替代方案^7145974-001。

然而，黃、陳兩家捱了八年漫長抗爭，真誠磋商不曾發生，遑論替代方案。中秋夜前夕，兩家人獲得的，是監視器、圍籬、交管，與一紙不定期拆遷通告。

以下我試著整理既有線索，濃縮為三點討論。期盼在最後的最後，我們至少多一分理解，黃、陳兩家與眾多已遷戶多年來抵抗的系統性暴力是什麼？在台灣的民主制度下，還能為這些受影響家戶，撐開什麼樣的政策轉圜空間？

【A】鐵路地下化路線變更→增加被徵收私地、財務負擔

不少網民都曾提到，他們不支持南鐵受迫遷戶的抗爭，一個最根本的邏輯問題是，無論原軌施作或東移，勢必影響眾多家戶。「別人家遭殃就沒關係？」網友們問。

的確，鐵路地下化政策的綜合、長程性本質，規劃期間難免有版本變動。規劃決策者此時能做的，就是盡可能降低影響家戶數、合理的權益補償。

就降低影響家戶數而言，1995年至2009年3月間執行的原軌施作案，歷經多次微調，依版本不同，需徵用私人土地範圍約1.85到3.7公頃，顯然比東移案5.14公頃影響較小。究竟為何棄影響範圍小而擇大的？不只受影響居民們無法服氣，內政部土徵委員也費解（參考）。

【B】公共利益再商榷→驅逐原居民+開發導向鐵路立體化財務模式

此外，鐵路立體化工程帶動沿線的大規模迫遷，究竟公共利益、必要性為何？我們先搞清楚，再選邊站也不遲。

運輸學者鍾慧諭曾就通案政策，一一破解「場站開發＝鐵路立體化」、「鐵路立體化降低肇事率」（參考）等常見迷思。此外，早在2018年，前台南市長賴清德上任行政院長之際，一份來自公私立大學交通運輸、都市計畫、工程顧問公司、交通技師等62位專家學者共同連署信（參考）已指出：全台各地鐵路立體化，不但沒有實質交通效益（例如：台北都會區評估報告，參考），甚至讓台鐵財務雪上加霜，淪為社會成本高的「政績提款機」。

當然，交通部鐵道局與台鐵在這過程中扮演的角色是吃力不討好，啞巴吃黃蓮。因為，無論運輸學者贊成或反對鐵路立體化 ，共同的評估是這類工程所費不貲，但對於交通本業（票務、通勤時間、交通量）實效不大。反而，顯著增長的是「都市縫合」後鐵道沿線土地開發效益（參考）。但這對鐵道局與台鐵而言，看得見卻吃不到。

簡言之，地權既然不屬於交通部／台鐵，砸大錢、負擔成本做地下化，只是為市政府、地主的土地開發生意做白工，不符公平正義原則。

如今，南鐵東移案裡，台鐵和南市府不再委屈。他們以徵收手段，驅逐了原地主，等待都市縫合後，自己當了地主，再來搞都市更新與土地開發。左手趕人，右手調漲容積。抬轎者搖身一變，成了坐轎者。

但這卻衍生出更大的問題。政府部門明知無力承擔基礎建設工程經費，其實應該先做的，是檢討有沒有更便宜、省事、省時的方案；而不是驅逐原居民、強搶民房之後，自己做莊、搞土地開發。這是向未來（土地開發利潤）借工程款，當作都市縫合政績。

對於以交通為本的國營事業而言，交通運輸不再是目的，而只是土地炒作手段，本末倒置。

這也解釋了，多年來南鐵沿線居民的不解與不服，以及為何民進黨政府挾民意模糊焦點，代替真誠磋商？就算退萬步言，繼續讓鐵路地下化工程照做，早在規劃初期採用暫時徵用、徵收地上權等替代性選項，工程照樣可進行，不是嗎？為何台鐵台北都會區、桃園段都行（參考），台南不行？

當然，當個順民，不與官鬥，鼻子一摸，退一步看安置，也不是不行。

【C】名為安置住宅實作都市擴張→受迫遷家戶被剝兩層皮

為了回應迫遷控訴，台南市政府推出了「鐵路地下化專案照顧住宅」，讓受迫遷者有優先權，以成本價購買商住混合大樓。安置宅位於台南機場附近，同在鐵道旁，只是位置更偏僻。反正N年後的未來，這將是新設置的南台南車站對面第一排。

您沒看錯，所謂的「照顧」，既非「照價補償」，也不是「無償、就近安置」這類保障居住權的基本原則。

我們試著換位思考：房子被半拆或全拆，即便領有補償金，搬家、安置等居住、財產權益，勢必受損。林健正教授稱照顧宅是「創新模式」（參考），讓安置戶用成本價向建商買房，「具有類似合建分屋專案讓售代收款的性質」。白話說，美其名的「安置權」，實際上被強制轉換為「發配至都市邊緣參與合建的權利」。政府的安置責任，明明是憲法保障人民財產權，卻被偷渡為私人房屋買賣行為。

縱使照顧宅的承包商富立建設有在地好口碑，這裡問題，不是建商跟房子有多好；而是，這種「假安置、真賣屋」的模式，是對受影響者的二度剝削。怎麼說？讓受迫遷家戶─泰半是七十歲以上已退休的老弱人口─被逼遷仍不夠；還要被推到都市邊緣，成為都市擴張的前導部隊；然後，市府還要強調「一切自願、不強迫」？

台鐵十年23件鐵路立體化案件（參考）中，南鐵地下化東移案，已有前車之鑑，後續全台仍有13案進行中。至此，南鐵東移案的「卡關」意義已然清晰：工程延宕所開啟的公共思考，關鍵不在於這一系列基建工程計畫如何停止成本耗損。而既然公共利益成了開發利益的障眼法，所謂公共利益對峙私人居住、財產權益，顯然是假命題。拒遷戶多年來抵抗的理據，正是挑戰這種浪費公帑又撕裂社會的大白象工程。

至此，我們都還未仔細計算，算那一筆筆日積月累，無從求償起的行政暴力（參考）與精神耗損（參考）。

為了實現視覺景觀的都市縫合，我們不知不覺進入每案以二十年為單位循環的行政、社會內耗（參考）。但對於一座城市而言，都市縫合的發生，或許是從差異立場、背景、階級的人們之間，願意跨出一步，理解、共感、尋求解方的規劃民主化過程開始。

在憾事反覆發生前，我們是否該起碼弄清一個問題：「南鐵東移案」，究竟帶動什麼樣的都市縫合？