南鐵黃家樓梯保留與徵收最小侵害原則：土徵條例第57條與請求權

戴秀雄（政治大學地政學系助理教授）、孫窮理（《焦點事件》記者）

台南鐵路地下化拆遷戶黃春香因為樓梯保留的問題，再起抗爭，並在9月30號，在交通部提出要求依據《土地徵收條例》第57條，以協議價購或徵收（區分）地上權的方式，使得工程與樓梯能夠並存，達到「雙贏」，小小的「保留樓梯」訴求，卻突顯出在現行法律架構下，需地機關在徵收時，對「最後手段性」與「必要性」思考的不足。

樓梯保留：續住不中斷與未徵收範圍的空間問題

首先，我們釐清一些事實：黃家現有台南市開元路11、13號兩戶四層樓房，地下化工程徵收線攔腰斜切而過，合計被徵收面積65平方公尺（約19.7坪），保留面積49平方公尺（約14.8坪），未來兩戶打通後，一樓還須扣除騎樓面積，大約剩餘5坪三角形的空間。樓梯剛好位於拆除線上，根據鐵道局測量結果，樓梯間大部分被劃入徵收範圍，拆除後，完全無法使用。

如此，造成兩個問題：第一，舊樓梯被拆除，使得黃家二、三、四樓將完全無法使用，使得黃春香和租戶將實質立即失去居住空間，第二，由於一樓剩餘空間有限，加上形狀不方正，興建新樓梯後，將使得一樓空間難以再利用，目前黃家對於被徵收的22坪已無爭執，而所訴求的樓梯間，雖然面積不足2坪，但卻對未徵收的14坪，產生嚴重的使用上影響。

《土徵條例》於第六章附則中定有第57條與58條，兩個在特定條件下，可以不徵收土地（所有權），而使得公共建設取得土地使用權的方法，其中第58條，在臨時性的公共建設，可以暫時「徵用」民地，等到這個臨時性的用途消失，再將土地發還。對於台南鐵路地下化工程的被徵收戶來說，這個規定再熟悉不過，它就是2009年「東移案」確定之前的地下化「臨時軌」方案，以及自救會8年來所主張的方式。

黃家樓梯與地下軌並存之探討

而第57條，則規範了在工程基地地表的建物可以維持正常使用的情況下（也就是公共設施完成後不占用地表），透過協議價購或徵收該基地的（區分）地上權，使得工程可以利用該土地的地下特定深度或上空特定高度施作，而不影響地表建物的正常使用。事實上，「協議價購及徵收區分地上權」的方式，早已普遍應用在各交通工程，像是都會區的捷運系統通過民宅下方，或者高鐵高架系統通過農地上方，一般都不會採取徵收（所有權）的手段，而以設定區分地方權的方式取得用地。

回到爭議的樓梯個案來看，依據鐵道局（9/11）的測量結果，突出徵收線最長的垂直距離為2.73公尺，樓梯間的下方，未接觸到地下軌隧道區，僅跨越隧道區旁的水溝與連續壁之上空而不接地。且鐵道局的地下軌施作，完全在樓梯間下方進行挖掘，黃家所主張的「不拆除樓梯」，與地下化工程並存，則剛好符合第57條的要件。

在黃春香向交通部提出訴求後，鐵道局僅以「一定要拆，不然會影響安全」簡單回應，卻沒有說明不拆樓梯有何影響。是通車後地下鐵隧道的安全？抑或是施工範圍上方凸出這個2坪不到的三角形空間，就將使工程完全無法施作？則完全沒有說明，也拒絕溝通。

黃家的樓梯間未觸及地下軌隧道，完全座落在水溝與連續壁上方，因此無論未來明挖覆蓋的覆土層厚度是多少，都不生隧道上方負重的問題，對未來地下軌隧道區有何「安全」的影響，實難想像。

況且鐵路相關設施，包含前述連續壁與水溝，皆屬於地下化之情形，樓梯懸空下方之地表既經覆土，則實際上並不存在由鐵道局占有並利用的必要性。而且，從鐵路法相關規定來看，樓梯的保留因為電氣化鐵道的地下化，而不會發生對於地面輸電設施的影響。這更使得完全不能保留樓梯「徵收（所有權）」之必要性，引人疑慮。

尤其，土地徵收並不是只涉及憲法所保障的私財產權，在本案同時也侵犯了「適足居住權」所彰表的，符合人性尊嚴生活居住需求的保障，而這些都是優先要求對於居住需求侵害的避免或是最小化，不是光給予補償或安置就可以逆向性地去正當化侵害居住權的手段。

更何況，如果鐵道局認為連續壁與水溝上方不能有結構物或負重，其實仍可以透過對該基地設定不動產役權方式辦理，何不此為，也是令人狐疑之處。

再者，目前鐵道局於台南鐵路地下化工程連續壁的工法，為利用油壓式長臂挖掘機（Masago Hydraulic Long bocket,MHL）向下深挖，再將預先捆紮焊接好的鋼筋籠垂直吊掛放置進挖好的溝槽中，再灌注水泥完成。工程中，MHL挖掘機與鋼筋籠的吊掛機具都需在溝槽上方垂直作業，樓梯間的存在，或對此工程會造成影響。

但此種連續壁溝槽上方，甚至連續壁裡面有無法移除的障礙物的情形，屢見不鮮，MHL 挖掘機改裝後即可避開障礙物進行斜挖，鋼筋籠更可以先切割、置入溝槽後，再以平移方式到達定位，光是在黃家旁，工程期間並不會拆除的開元陸橋下方連續壁的施工，就會碰到類似「上方有障礙物」的情形，若連這小小困擾，鐵道局與承包單位大陸工程都無法克服，則它們的施工能力，著實讓人擔憂。

不過，上述問題，還只是我們的自問自答。鐵道局對於樓梯「非拆不可」的理由，至今沒有相關細節說明，實難以了解其真正想法。而這種回應方式，完全凸顯出它們在過去八年來，手握徵收權力與一切相關資訊、假工程專業之名行事的粗暴；就目前看來，樓梯與工程並存，看不出技術上或安全上的問題，而不想保留樓梯，同時掌握公權力與工程霸權的鐵道局，可以有一千個理由，甚或根本不需任何理由。

《土徵條例》第57條、《釋字747號》解釋與設定地上權之請求權

我們再回到《土徵條例》的規範來看。

第57條與第58條，提供了兩個在徵收（所有權）之外，使得公共工程得以進行的工具，既然制度上面這些選項，在實施徵收的時候，就必須就這些選項中，就「最小侵害」與「必要性」上做考量，徵收（所有權）應為窮盡一切可能方法的最後選項。台南鐵路地下化放著「徵用」與臨時軌方案不用，卻採取「徵收（所有權）」的「東移」方案，已經嚴重不符比例原則。而這種劇情，現在在黃家的樓梯，鐵道局捨棄「設定區分地上權」不用，非要徵收（所有權）不可，可謂再一次具體而微地再次上演。

最後，還要談到的，是目前《土徵條例》下，工具的選擇權，似乎為需地機關所獨攬，被徵收戶沒有主張權利的餘地，這一點，在2017年的大法官〈釋字747號解釋〉獲得了調和，〈釋字747〉的背景為北二高隧道通過台北木柵指南宮廟宇土地下方，而未予徵收（所有權），指南宮要求依據《土徵條例》第11條，協議價購、徵收（所有權），而需地機關高工局辯稱土地下方覆土達35公尺，無礙指南宮行使權利，因此不予徵收（所有權）。

案子打到釋憲，大法官認為北二高隧道通過權利人土地地下，雖然深達35公尺，但仍有「特別之犧牲」，在「整體評價聲請意旨（參照〈釋字737號解釋〉）」後，把《土徵條例》第57條拉進來，在兩造之間拉出「徵收地上權」處理方式，並且創設了第57條所沒有的土地所有權人請求徵收（區分）地上權的請求權。

回到黃家樓梯的案例來看，大法官對於深埋地下35公尺的交通建設，都認為地主有主動提出「徵收（區分）地上權」申請的權利，更何況在地上設施與交通建設可以並存的情況下，需地機關不符比例原則地以「徵收（所有權）」取代「協議價購或徵收（區分）地上權」，連帶使得房屋與土地未徵收的部分受到嚴重影響，侵害何止百倍千倍的情形？

如此，在需地機關在違背「最小侵害」與「必要性」，而錯誤地選擇開發工具時，可以有一個積極主張其權利的依據。這又是更進一步，使得〈釋字747〉的「徵收地上權」請求權有更積極權利保障意涵的重要思考。