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美國海關及邊境保衛局(CBP)對強迫勞動商品的暫扣令(WRO)與調查(finding)

美國法典第19編第1307條(1930年關稅法第307條)註釋 ,定義「強迫勞動」("forced labor")註釋 為在受到任何處罰威脅下的非自願工作或服務。條文禁止進口強迫勞動下的貨品或產品,並授權財政部長訂定規則來執行此條文。

美國國會通過的「法案」("act"),會被彙編進《美國法典》(U.S.C)。

這條禁止進口強迫勞動貨品的條文,最初是在1930年通過的《關稅法案》的第307條(Section 307 of the Tariff Act of 1930),之後被彙編進《美國法典》第19編(海關關稅類)第1307條(19 U.S.C. §1307)。

這條條文在2000年與2016年的其他法案中被修訂過,即現今看到的《美國法典》第19編第1307條

國際上對於「強迫勞動」(forced labor),廣泛會使用到國際勞工組織(ILO)所列出的11項指標:

1.Abuse of vulnerability(濫用弱勢處境)
2.Deception(欺騙)
3.Restriction of movement(行動限制)
4.Isolation(孤立)
5.Physical and sexual violence(人身暴力與性暴力)
6.Intimidation and threats(恐嚇與威脅)
7.Retention of identity documents(扣留身份文件)
8.Withholding of wages(扣發薪資)
9.Debt bondage(抵債勞務)
10. Abusive working and living conditions(苛刻的工作與生活條件)
11.Excessive overtime(超時加班)

參考:
ILO indicators of forced labour 2025 revised edition, ILO, 2025
禁止強迫勞動參考手冊, 勞動部, 2023

美國聯邦規則 19 CFR § 12.42註釋 中,第(e)項規定,不需要有明確的證據、而只要有「合理可獲得的資訊」("information available reasonably")指控貨品疑似涉及強迫勞動,美國海關及邊境保衛局(CBP)就可以暫時扣留(withhold release)貨品,等待CBP進一步指示。第(f)項則規定,如果上述貨品確認來自強迫勞動,CBP需將調查結果("finding")公布在聯邦公報與海關公報。

在法律授權下,美國聯邦政府的行政部門訂定的規則,會彙編進〈聯邦規則彙編〉("CFR")。

"19 CFR § 12.42"指的是,〈聯邦規則彙編〉第19編第12部第42條。

現行實務上,CBP會依據第(e)項,發出「暫扣令」(WRO, withhold release order),暫扣有強迫勞動疑慮的進口貨品。若確認確實為強迫勞動貨品,CBP才會依第(f)項公告「調查結果」(finding)。

在法規設計上,「暫扣」應該是「調查」前的暫時措施,所以法規中並沒有對這道措施的條件多作規範。CBP建有網站,任何人都可以線上提出強迫勞動的請願(petition);實務上,CBP則以「保護情報來源」等理由,不會對他「合理懷疑」的依據多作說明。CBP發出暫扣令後,有時會伴隨發布新聞稿,並通泛式的說明,指控來源包括「政府機構、媒體、非政府組織和公眾」。有些暫扣令,連新聞稿也沒有。

美國國土安全部在2021年的報告中,對於時序說明,表示收到請願後,一般會花30天決定是否收案;收案之後,則會花90~180天,決定是否發出WRO。不過民間則認為,CBP實務上的作業,並不會依照這個時間進行註釋

2025年12月10日,陽明交通大學「消除強迫勞動之政策發展」座談。

對於「美國國土安全部2021年報告中所描述的時程,是否符合現實情況?」的提問,美國福特漢姆(fordham)大學法學院教授Jennifer Gordon回應表示,簡單來說,答案是否定的;CBP有絕對的權力,不受到這份報告的時程規範。

暫扣之後,進口商會有說明貨品「沒有涉及強迫勞動」的義務。依據19 CFR § 12.43§ 12.44,在進口日的3個月內,進口商可以提出「沒有涉及強迫勞動」的證明,或可以將貨品轉出口至其他國家。但即使CBP沒有作出調查結果,如果進口商沒有在時限內提交證明、或證明不被接受,貨品將在通知後的60天後被視為被遺棄、並被銷毀。

而如果CBP調查結果認定貨品涉強迫勞動,海關將扣押、沒收貨品。

●歷史施行情況

《1930年關稅法」第307條施行後,在頭50年(1930~1980),美國只禁止貨品進入8次。

在1991年到2000年間,美國海關發出了31次暫扣令(WRO),其中,有27個是對中國發出(其他4個:日本、尼泊爾、印度、蒙古)。

在2001年到2015年間,美國沒有發出任何一個暫扣令。

「禁止進口強迫勞動貨品」的條文(19 U.S.C. §1307)在1930年訂定時,帶有一條豁免的但書的條款,若該貨品在美國國內的產量不足以滿足國內消費需求,即允許進口註釋。但這個但書條款,在2016年修訂時被移除。

"The provisions of this section relating to goods, wares, articles, and merchandise mined, produced, or manufactured by forced labor or/and indentured labor, shall take effect on January 1, 1932; but in no case shall such provisions be applicable to goods, wares, articles, or merchandise so mined, produced, or manufactured which are not mined, produced, or manufactured in such quantities in the United States as to meet the consumptive demands of the United States."
原始法案

從2016年開始至今(2025年12月10日),CBP則發出了49個WRO(其中4個在後續作出findings)。

另值得注意的是,近十年除了迎來CBP發出WRO密度最高的時期以外,美國總統拜登在2021年底簽署了《防止強迫維吾爾人勞動法》(UFLPA)。相較於過去的機制,是被指控涉及強迫勞動後、禁止禁口,《UFLPA》則原則性的禁止所有來自中國新疆的貨品進口,除非進口商能證明他們的供應鏈不涉及強迫勞動。