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印尼獨立後的礦業政策簡史

印尼獨立後首任總統蘇卡諾秉持國有化政策,又因為1960年印尼與荷蘭因巴布亞(伊里安)問題發生衝突,國內原荷蘭礦業企業被全數國有化。 然而,國有化後礦業開發停滯,原因包括資金短缺、技術不足、缺乏設備和營銷網絡。

蘇哈托政權

在印尼掌權三十餘年的蘇哈托,除了是貪腐和獨裁的代表之外,也在印尼推動去管制化、開放外資等新自由主義政策,參考條目:〈蘇哈托時代的印尼經濟

1967年蘇哈托成為印尼總統,同年發布《外國投資法案》(UU No.1 1967)。 這部法案大幅開放外資進入印尼市場,並在此趨勢下發布礦業法 (UU No.11 1967)。 這部法律允許外國礦業公司在印尼長期經營礦場,且在合約期限內享有多項優惠政策。 在該法下,外國公司需與政府簽訂 KK(Kontrak Karya,作業合約),合約可長達30年。 在這期間,礦業公司每年只需繳納約3%的特許權使用費。

此法主導印尼礦業發展超過40年,期間引起印尼國內眾多學者、技術官僚、地方社區的批評:一方面,特許權使用費過低,印尼無法分享足夠礦業發展成果。另一方面,外國礦業公司在印尼挖掘礦產後直接出口賣出,對印尼下游產業、當地社區的發展和環境未承擔足夠的責任。

1999年,印尼民主改革後實施了地方自治法 (UU No.22 1999),使得地方政府成為與礦業公司簽署KK的主要一方,並從中獲益。 此後十年間,大量新礦場被開採。因為地方政府濫簽KK,許多地區發生開採許可證重疊的問題,導致開採混亂與環境破壞,引起更多反礦業開發的抗議運動。

2009年,印尼的民族主義技術官僚主導了礦業改革,修訂新版礦業法(Minerba法)。 新法及其後系列修訂旨在加強國家對礦業公司的控制,而非對礦場的所有權。該法明確要求礦業公司在國家的管理、監督下,為印尼人民最大福祉利用礦產資源。 具體內容包括:

  1. 合約關係:將KK轉化為IUP( Izin Usaha Pertambangan,採礦營業執照),將礦業公司與印尼政府的關係從平等合作轉為國家為上位監管者。
  2. 分潤機制:從KK的固定比例分成轉化為IUP的依照礦業稅為主,並對於大型礦場額外提高利潤比例分成至10%給印尼政府。
  3. 外資降低持股比例:在生產第五年之後,外資礦業公司需將股份逐漸賣給印尼政府或政府指定公司,直到印尼方擁有20%股權(此後2012被修改為51%)。
  4. 發展國內冶煉:要求各礦業公司自行建造冶煉設施,或與第三方冶煉廠合作,優先將原礦用於國內下游產業。 配套政策工具為限制礦石出口,總共65種金屬、非金屬和石材被列入國內冶煉範圍,未達最低國內加工要求(最低純度等)的礦產將不被允許出口,但仍可在印尼國內銷售 。

後續,新礦業法遭遇各大礦業公司抵制與地方政府的消極應對。最大的外資銅礦公司Freeport直到2018年才完成合約轉換以及外資剝離目標,遠遠落後於原訂時間表。而最大的鎳礦公司Vale則至2023年為止仍沿用舊KK及未完成撤資。

為了發展國內冶煉產業,印尼於2014年禁止鎳礦和鋁土礦出口,後於2017年暫時恢復出口許可,但2020年重新恢復鎳礦禁令註釋。在此期間,鋁土礦開發遭遇打擊,雖然出口禁令已移除5年,但產量仍未恢復2013年水準。 相較之下,鎳礦發展迅速,在2022年攀升至歷史新高的160萬噸,為2013年的近4倍,是少數下游冶煉發展成功的礦業類別。

歐盟針對印尼禁止鎳礦原礦出口的禁令,向WTO提出貿易爭端調解。

2020年佐科威政府新修訂礦業法(UU No.3 2020),明確將採礦管理權更集中化收歸中央政府,同時對於外資控股公司的撤資規定大幅放寬,與冶煉相結合的地下採礦公司可以遲至營運第20年才開始將股份賣給印尼方註釋

在高速開採下,印尼礦業資源正在萎縮。以鎳礦為例,印尼礦業協會在2023年10月警告稱主要用於不鏽鋼生產的高品位鎳礦(即含鎳量較高的礦石)將在6年內被消耗完,主要用於電池材料的低品位鎳礦的加工則可以持續80年,但相應開採難度和成本會大幅上升。