「鳥籠公投」與2017《公投法》修正

什麼是「鳥籠公投」？

《公民投票法》在2003年訂定，但高同意門檻、全國性公投提案須經「公投審議委員會」審議，使得公投從提案到通過都很困難，此時的公投法遭譏為「鳥籠公投」。

在2003年11月訂定的《公投法》63條條文中，有35條是依黨團協商本版通過，一條依民進黨、國親、行政院三版本通過，22條是依照國親版本通過，在這22條中，19條是透過人數優勢表決通過，而依民進黨團及政院版本通過的只有五條。

在提案、連署門檻部分，《公投法》規定，若全國性公投要提案，提案人數須達最近一次總統選舉選舉人總數千分之五以上。之後提案由「公民投票審議委員會」認定，委員會成員依立院黨團席次而定。若提案成功，則可進入連署階段，連署人數應達提案時最近一次總統選舉選舉人總數百分之五以上。若連署成案，才可真正進入公民投票。

立法過程的各版本中，不管是國親、民進黨、政院皆規定提案人數為千分之五，但在連署人數部分，政院和民進黨團是規定百分之二，國親版本為百分之五，之後照國親版本通過；在民進黨、政院版本中，全國性公投是中選會審核，但在國親版本中，另設公投審議委員會，公投提案須經委員會認定。

而在公投的通過與否決部分，《公投法》規定，公投要通過，須投票人數超過投票權人總數二分之一，且有效票數超過二分之一同意，這也是所謂的「雙二一門檻」；若公投遭否決，在三年內不能就同一事項提出公投，若是公共設施之重大政策公投遭否決，則在設施完工啟用後的八年內，不能重新提出。

「雙二一門檻」與「不投票算否決」，使得公投案難以通過，這也是此《公投法》遭譏「鳥籠公投」的主因之一。2020總統選舉投票率也僅有74.9%，若以75%投票來算，在《公投法》修正前的公投案，只要能使25%的人不去投票，就能輕易將公投案否決，因為投票率不到50%即視為否決公投，這也是在《公投法》修正前的六個全國性公投案都未通過的主因。

值得注意的是，在立法過程中，不管是國親、民進黨、政院版本，都有「雙二一門檻」與「不投票算否決」的設計，另外的蔡同榮版、台聯版，則規定投票人數未過半，此公投為「無效」，而非是「否決」；國親版本與民進黨、政院版差別在於「否決」的效力，民進黨、政院版本僅規定三年內不能再提出，國親版本則另加公共設施的否決，在完工啟用後的八年內不能重新提出。

2017《公投法》修正

2003《公投法》立法後爭議不斷，2016年民進黨取得完全執政後，將《公投法》修正列為優先法案，民進黨前主席林義雄推動成立的「人民作主基金會」，也於2017年4月26日起，在民進黨黨部前展開16天「接力禁食行動」，林義雄在行動最後一天也加入禁食，最後換得總統蔡英文「年底前修法」的承諾。

2017年12月《公投法》修正通過，大幅降低公投提案、連署和通過門檻。提案人數由千分之五降到萬分之一，連署成案門檻則從百分之五降到百分之一點五。至於通過門檻部分，原來須同意大於否決、投票率過半，改為同意大於否決，且同意票數高於投票權人數四分之一；若公投案遭否決，則改為兩年內不能再提出，「公共設施的否決」相關條文刪除。

此次《公投法》大幅降低公投門檻，使得2017年九合一選舉，一共有十個公投案與選舉一同舉行，十個案中有七案通過，這也是台灣首次有全國性公投通過。

值得注意的是，在2003《公投法》版本中，規定公投案成立後一至六個月要舉行公投，並「得」與全國選舉同日舉行，而在2004年、2008年的六個全國性公投，都是與總統大選同日進行。但在2017的版本中，則強制規定若在成案後一至六個月內有全國性選舉時，公投「應」與該選舉同日舉行。這個修正，也導致後續一連串「公投是否要綁大選」的爭議。

參考資料：
〈公民投票法〉
〈【國會評論】鳥籠公投誰搞的？還原公投法立法原貌 立委提案、表決狀況現形〉
〈鳥籠公投、鳥籠罷免，以及一些核四的小故事〉
〈話說從頭／從鳥籠變鐵籠？《公投法》為何3年修2次〉