社子島開發　安置、補償與殘補的拉扯

焦點事件記者梁家瑋報導

騎機車順著延平北路往北走，經過民生、民權、民族，再過中正路，馬上就到社子地區最熱鬧的市集，不要停、繼續向北，基隆河就近在眼前了，但千萬不要上橋，在橋下經過一個迴轉後，繼續接到延平北路七段，看著兩旁的低矮房舍、磚瓦與鐵皮互相拼貼而成的「後現代風格」，我們就知道，社子島到了。

在過去，社子島曾是大台北地區蔬菜主要供應區，1963年襲擊北台灣的葛樂禮颱風改變了一切，總計造成約1萬4千戶住宅全倒，為避免大台北地區直接受到洪水衝擊，1970年實施的「台北地區防洪計畫」，確定沿基隆河畔與淡水河畔築堤防，堤外的福安、中州、富安三里（俗稱堤外三里，現整併為福安、富洲兩里），定位為讓洪水滯留的洪範區，區域內土地建物限制開發，房屋不能改建。

「一個市長就劃一個大餅，跟你誘惑一下」，社子島居民李太太說，歷任台北市長都會說社子島要解禁、要開發了，但從來都是在畫大餅；從李登輝擔任市長時，提出要將社子島作為台北副都心，後續市長許水德、黃大洲、陳水扁、馬英九都有自己的「社子島未來藍圖」，但這些計畫中就碰到防洪問題未解，遭水利署反對。

直到2005年員山子分洪道完成，颱風來襲時可有效降低基隆河一側水位，水利署態度才改為「樂觀其成」，前市長郝龍斌因此提出「台北曼哈頓」計畫，但在下台前未能通過環評。

台北市長柯文哲上台後，將社子島開發視為其重大建設的一環，力推「中央親水綠軸貫串」的生態社子島，但要如何開發、當地居民如何安置，則成為下一階段的核心爭議。

以「配售專案住宅」為核心的安置

在北市府的規劃中，社子島將以區段徵收的方式進行開發，未來將進行全區填土、築堤，整體規劃發展；對市府來說，社子島開發需全區填土，才可能達到兩百年防洪標準、通過防洪計畫，既然社子島產權複雜、又須全區進行，區段徵收則是適合的手段。

區段徵收跟一般徵收的差別，在於一般徵收，政府需「拿錢跟你買地」，但區段徵收則是「合作開發」，政府將全區土地徵收、建物做拆遷補償後，土地則是在換算價值，在徵收範圍內規劃某些區塊讓你「配地」。

而在一般區段徵收架構外，台北市政府另外透過「專案住宅」安置，專業者都市改革組織（OURs）秘書長彭揚凱指出，傳統區段徵收安置是含在補償裡面，至少對地主而言是這樣，台北市則是從士林官邸北側區段徵收開始辦安置計畫，透過區段徵收法規裡沒有的專案住宅。

從官邸北側區段徵收、士林北投科技園區區段徵收，到現在的社子島區段徵收，北市府土開總隊的「安置」方案，都是以配售專案住宅為核心，居民可用成本價來「買」專案住宅；土開總隊府總隊長范乾峯說，之前方案是先配售，之後有剩，才讓未配售的民眾可以用租的，因這「先買後租」，之前未能達到戶戶安置。在社子島的規劃，一開始就有搭配，設籍社子島的4,258戶，就算沒有買、也能租專案住宅。

但雖市府將購買、承租專案住宅都列為安置方案，兩者定位顯然不同，安置草案中承租年限設定參考《台北市社會住宅出租辦法》，最長只有12年；對居民來說，能買當然要買，但既然談到購買，就會牽扯到，「誰」可以用成本價來買的問題。

承購的資格與限制

在市府草案中，若居民建物為合法建物，或1988年8月1日前已存在的違建，且居民居住、設籍於該地址，則可有配售專案住宅的資格；但若一門牌配一戶，會產生問題，因社子島長期禁建，隨著居民後代不斷增加，原有房子又老又破又住不下，居民只能在原有結構上「疊床架屋」，如在原有水泥的一樓房子上，以鐵皮蓋二樓，或在舊三合院側邊在該一小棟相連的小房子，讓子孫至少有地方住，這也造成一個門牌裡的戶口，最多可能有二十戶的情況。

為解決「一門多戶」問題，土開總隊以「住宅單元」作為認定標準，舊有建物每一戶要有獨立的廚房、廁所等，來證明多戶住在裡面，才可取得增配資格；舉例來說，若舊有建物共四層樓，一、二樓1988年以前蓋，三、四樓較晚，則只有一、二樓才納入配售面積計算；但一、二樓納入計算，不代表你們家有兩戶專案住宅配售權，一、二層樓必須有兩個廚房、兩個廁所等，證明是不同的住宅單元，該家戶才能有兩戶專案住宅配售權。

范乾峯說，原則上是一門牌一戶，但若有需求可增配，市府要求依住宅單元衡量，是因為他有獨立生活功能，表示這裡本來就有兩個獨立生活空間、兩個家庭，他們本來就是兩個獨立的家庭住在一起，有各自的獨立生活；「我們肯認原來有獨立生活情況 ，在配售的時候，不能要求他共同生活」。

居民：「特別犧牲」的補償在哪？

但對居民來說，要達成上述條件卻相當困難，而且可能造成家庭鬩牆；舉例來說，早年農家習慣將茅房搭建在外面，可取水肥灌溉，限建後仍維持原始型態，有些家庭室內沒有廁所，可能整家十戶，就用室外的一個廁所；或如一個大家庭四層樓，廁所可能樓上有，但廚房就只有一樓一個，若照市府目前規劃，只能取得一間專案住宅的配售權，就算有錢，也只能買一間。

「（市府）把鄉下當成都市，套房每個人都有，想得這麼好！」，李太太說，李家祖先自中國過來社子已百年，他們現在住的三合院過去就由六房、八房共同居住，李先生是八房這邊最小的兒子，他們家早期是搭草、後來改木造，約三十年前才又翻修成水泥，目前光八房這邊就有五個兄弟，未來若有配售權，又該由誰來買的？ 「一個門牌五個兄弟，各自成家，給我們一間，是不是讓我們打架打一打看誰贏了？」

社子島富州里里長陳惠民說，照市府現在的規劃，可能就是有能力的拿去，沒能力的只能鼻子摸一摸走人，這樣以後來能做兄弟嗎？「沒能力的就罵在心裡， 為什麼大哥、二哥、小弟，都有專案住宅，我就沒有，之後就互相不往來了」；社子島居民李先生說，居民得到的只是配售權，要買還是要自己貸款，市府應該不要限制，讓想買的都能買。

讓居民更不滿的，更是來自於社子島長期的「特別犧牲」沒有被好好處理；社子島福安里里長謝文加說，禁建這麼久，社子島居民繳的稅、該負的義務都沒少，但都沒有建設，颱風就放著社子島淹水，現在要開發也好，但應該有辦法補償社子島這段時間的犧牲。

對居民來說，我本來就住在這裡，你為了大台北不要淹水要我限建，就是因為你的「限建」，才會造成我「違建」，社子島居民似乎成了台北的「二等公民」，現在要開發了，你不來補償我這麼長時間限建的犧牲就算了，要跟你買專案住宅住還這麼多條件！

「妥適安置」與「犧牲補償」的糾結

雖然居民提出「應補償特別犧牲」、「承購不要限制戶數」等要求，但對市府來說，卻有現有法規限制、「公共資源不能讓私人牟利」等限制；范乾峯說，區段徵收裡的土地、建物的補償，分別由《土地徵收條例》、《台北市公共工程拆遷補償自治條例》規範，但安置跟上述兩者不同，他不是補償的概念，而是因開發讓你沒地方住，政府另外透過公共資源給你房子住，所以是不能讓人拿來轉手獲利的。

依照市府目前規劃，擁有配售權的居民可用成本價購買專案住宅，此價格約僅為市價的一半，在過去士北科區段徵收中，有居民拿到配售權，馬上將權利賣出，也有配售到專案住宅，之後卻是作為工廠使用，不是拿來居住；范乾峯強調，市府施政要考慮整個資源的有效配置與使用，不能有過度安置的情況，但也不能有安置不足。

但在實際操作上，要如何同時滿足「實際有需要的人有地方住」、「沒有實際需要的人不會從中獲利」，這就考驗市府如何規劃安置方案了。但就目前的方案是否能達到「妥適安置」？ 

若以士北科區段徵收範圍內的洲美里為例， 其安置計畫與社子島如出一徹，當時洲美計畫範圍內的一到八鄰共有562戶，專案住宅共建442戶，最後符合配售資格的僅有3百多戶；洲美居民郭先生說，市府單用廚房、廁所來看，根本沒有掌握實際人口、流動的狀況；洲美里里長蘇府庭則批評，市府的區段徵收讓洲美一半的人必須離開，且造成每個鄰都有兄弟鬩牆、甚至打架的狀況，他曾花兩年都在協調這些事。

范乾峯則表示，之前洲美的經驗讓土開總隊也發現單用住宅單元會有問題，市府會再檢討社子島安置方案，4月13日舉行社子島安置方案聽證會時，有聽證代表表示三合院、透天厝、一樓平房不一定「每一戶」都要有獨立廁所、廚房等，土開總隊肯認這些特殊情況，會特別進行考量；「他們一直講特別犧牲，但不是特別犧牲要什麼我們都要給，市府施政上還是有衡平，要在過度安置跟安置不足之間衡平」。

有趣的是，「安置不是補償」是土開總隊的核心概念，但在實務上「安置」、「補償」卻常常糾纏在一起；在社子島安置聽證會上，土開總隊總隊長黃群承認社子島有「特別犧牲」，范乾峯當時則說，特別犧牲理論上要有特別補償，但在區段徵收拆遷跟安置裡，補償是財產損失的補償，安置不是補償範疇，但當律師詢問土開犧牲補償在哪部分處理時，土開未回應此問題。

這個問題顯示出現有法律的侷限，若特別犧牲是一種「補償」的概念，應在區段徵收的配地跟建物補償裡處理，安置則是單純處理「居住需求」的問題，但土地徵收補償有《土徵條例》限制，建物補償有《公共工程補償自治條例》規範，土開總隊唯一能動的，只有安置計畫，這才變成「特別犧牲是補償，但依法不能補償，安置不是補償，但補償的概念卻又會出現在安置裡面」的複雜情況。

完全居住權出發的思考

讓「補償」與「安置」兩個概念更糾纏在一起的，正是北市府現在以配售為主的安置方案；「最大問題是，安置住宅的討論無法聚焦在居住權，而是在所有權」，彭揚凱說，北市府一開始就走錯了路，現在易放難收，市府的概念很簡單，「專案住宅」就是過去軍宅、國宅的放大款，房子用遠低於市價賣給你，因為你沒有房子住。

彭揚凱說，方案設計看要解決的是「產權」還是「居住權」的問題，產權的部分應該在區段徵收部分就處理，區段徵收地主未來會配地回去，以後可在上面蓋房子，為何「安置計畫」還需要另外便宜賣房子給他？ 但就是之前官邸北側區段徵收、士北科區段徵收做了，現在就無法收回來，「現在就是配地我要，房子半價賣給我」。

「安置住宅是拿來住的，現在變成解決有產權的，化解他們對開發的不爽」；彭揚凱說，配售專案住宅是為了安撫地主而做的政治妥協，他可能不爽區段徵收，就再讓房子半價賣他，化解他的不滿，而不是真正想要解決問題。

「就是租你啊，幹嘛賣給你」；彭揚凱認為，有沒有地方住，跟能不能買專案住宅是兩回事，若完全從居住權角度思考，就應全用出租的，不管一門牌幾戶，他有需要就來租，因為他會實際居住，但涉及到可以便宜買房，大家就吵翻天，政府怎麼訂規則都不對；「若一開始就全是出租住宅，就沒有這問題了，但現在就是易放難收」。 

事實上，北市府規劃的安置方案中亦有包含承租，但卻是某種「殘補式」的承租方案；依市府安置草案，若無承購資格的社子島家戶都可租專案住宅，租金低於一般社會住宅，但年限跟一般社會住宅一樣，最長十二年。

范乾峯說，專案住宅、社會住宅出租的概念，都是我讓你每個月居住成本最低的情況，讓你有更多成本發展、脫貧，當初社宅因此考慮十二年是否能脫貧，社子島專案住宅亦用類似概念，十二年你大概存夠錢，想繼續住社子島，可在社子島再買房子，畢竟是公共資源，用了十二年後應讓更有需要的人使用；他說，聽證會當天有居民反應二十五年是脫貧比較有可能的狀況，十二年是否太低，土開總隊會再考量。

但彭揚凱則認為，專案住宅與社會住宅是完全不一樣的概念，社會住宅是國家有資源，符合規定的國民都可以來申請，但專案住宅有非常強的針對性、一對一的；他說，專案住宅是政府開發造成改變，因而提出安置，在對象認定、租金、租期上，應有更精確的方式，不應該直接用社會住宅的角度來思考；「這些人跟社區有既存網絡，市府把他破壞掉 ，安置當然要回覆網絡，他值得繼續住在這，而不是幾年後就滾蛋」。