市地重劃火燎原 受害者、學者籲控管

4月14日，內政部地政司邀新北市政府討論塭仔圳重劃案，反迫遷連線第4度動員到內政部前，並會得地政司同意於會議中發言，發言結束後，地政司要求他們離開會場，不過會議結束，卻傳出地政司要求新北市修正市地重劃計畫的消息。（照片提供：塭仔圳反迫遷連線）

焦點事件記者孫窮理報導

4月14日，內政部地政司邀新北市政府開會溝通，討論塭仔圳市地重劃案，最後達成共識，請市府修正計畫，將部份爭議地區剔除後再續審，這使得近一個月來，僵持在內政部的程序，又回到市府，而一個月內，四度動員到內政部的塭仔圳反迫遷連線的戰場，也又暫時從中央，回到了地方。

3月17日內政部地政司預審會議原擬的決議，引起塭仔圳反迫遷連線成員的諸多疑慮（截自4月14日「續商重劃計畫審查會議通知」）。

市地重劃審議，峰迴路轉

在3月17日的預審會議中，曾有一個「有條件通過」的版本，打算先讓重劃計畫過，之後再用「個案變更」的方式，將爭議地區剔除；地政司司長王靚琇說，當時主要是市府考量到時間問題，希望內政部先完成重劃計畫的預審，使都市計畫可以公告，之後，再用「個案變更（《都市計畫法》第27條）」的方式，剔除不願被拆遷的民宅。

不過，這個說法，讓反迫遷連線成員非常擔憂，因為只要內政部預審通過重劃計畫，都市計畫的程序就可以順利走完，核定公告實施之後，他們擔心，內政部將再沒有可以卡住市府的工具，也無法保證市府會修改重劃計畫、剔除居民。不過，王靚琇說，3月17日的那個版本，不是確定的決議，在14日的討論中，地政司認為，如果是這樣的話，不管是都市計畫，或者重劃計畫，發佈了，馬上又要修，這樣改來改去不好。

王靚琇強調，14日的會議，也並不是重劃計畫的預審會議，因此，也不是「退回」了重劃計畫，而是與市府溝通，要實現排除不願拆遷的民宅，只需要修重劃計畫即可，不需要動到都市計畫，所以希望市府把重劃計畫修好了再送來進行核定的作業。

要掌握塭仔圳重劃，還是得從「市地重劃」和「都市計畫」的擬定和審議程序說起。

塭仔圳早年為安置「淡水河洪水平原管制區」拆遷戶的地區，在管制解除、失去安置功能後，市府就想要開發這塊地區，2002年，在新莊、泰山新的都市計畫架構下，確定「整體開發、分區發展」，並以「市地重劃」為開發方式；2005年12月，市府訂定「新莊泰山塭仔圳地區分區辦理要點」，就將計畫區470.7公頃，劃分為6大分區38開發單元，希望推動「自辦市地重劃」，由民間來主導，不過一直效果不彰，於是轉向公辦市地重劃。

以後的路怎麼走？

這是這一次，市府透過都市計畫通盤檢討，推動重劃計畫的背景；「市地重劃」是在既有都市計畫下，將畸零細碎的土地重新整理、興建道路等公共設施後，再將整理過後的土地，分配回給原土地所有權人；都市計畫的「主要計畫」、「細部計畫」及「市地重劃計畫」具有位階的關係。

內政部地政司的重劃計畫審議流程，配合都市計畫辦理重劃時，多了一個「預審」的流程（原始資料）。

「主要計畫」由內政部都市計畫委員會審議，由內政部核定；「細部計畫」則由地方政府都委會審議、由地方政府核定，而重劃計畫則不需經都委會，由內政部（地政司）審核；不過，在像塭仔圳這樣的開發案，都市計畫（通盤檢討）和重劃計畫是相牽連的，程序上，在完成都市計畫的核定前，地政司會先走一個「預審」重劃計畫的程序。

內政部地政司土地重劃科表示，依據《都市計畫規定以市地重劃方式開發案件處理原則》，重劃計畫預審通過了之後，地政司會通知市府細修都市計畫之後，送內政部核定，核定之後，就可以發布實施，之後，再在重劃計畫加註都市計畫發布日期的文號後，送回內政部核定後公告。

而目前，由於存在爭議，市府需要修正重劃計畫，修正之後，會不會影響到都市計畫的細部計畫，甚至主要計畫？重劃科表示，如果都市計畫的範圍因此而變更，也有可能再回到新北市都委會（細部計畫）或內政部都委會（主要計畫）的可能，這得視新北市的規劃，將計畫調整到什麼程度了。

塭仔圳都市計畫在2014年3月18號，由內政部都委會審議，因為變更幅度大，因此都委會要求再行公開展覽，去年（2015）1月13號，經過再公展後，決議請市府再細修內容後，「報由內政逕予核定，免再提會討論」，由於都委會說了，不用再送回來，可視為主要計畫已完成「審定」，去年4月3日，新北市都委會再完成細部計畫的審定，之後，依據內政部都委會決議，進行再公展、接著送出重劃計劃書（新北市政府新聞稿）到內政部地政司。

而地政司才在今年3月17號，召開第一次的「預審」重劃計畫的會議，而反迫遷連線也於是進行了3/17、3/25、4/6，及4/14，四次密集的動員；程序問題，請參考下面這張圖：

對於連線成員來說，除了要求內政部退回重劃計畫之外，也同時要求重審都市計畫；其重要的原因，是在反迫遷行動中，美華新村四十餘戶居民能否透過只修「重劃計畫」不動到「都市計畫」就惕除，還未可知，而除此之外，還有佔計畫區面積差不多一半的「違建工廠」，在未來的計畫裡，工業區由超過4成的面積，縮減到5%左右，勢必難以透過重劃計畫的修改達成。

而塭仔圳重劃案所突顯的兩大問題：第一，是都市計畫的合理性這個老問題，第二，則是過去承載著台灣出口導向工業發展的中小企業工廠，這些長期在國家缺乏產業、土地政策下，自然生長出來的工業聚落，面對土地炒作的需求，將何去何從的問題。而這，也將是我們在〈繁華街市空無一人？都市發展：可疑的想像〉、〈「違章工廠」：產業聚落的搏跳與死亡〉兩篇中，所要探討的主題。

塭仔圳重劃案現在怎麼了？

繁華街市空無一人？都市發展：可疑的想像

「違章工廠」：產業聚落的搏跳與死亡

塭仔圳美華新村一景（攝影：陳婷汝）

焦點事件編輯小組、特約記者謝碩元

新北市的新莊泰山一帶，近幾年出現許多新的開發案。除了已經完成的新莊副都心、頭前重劃區之外，還有正在執行程序、幅員遼闊的「塭仔圳市地重劃案」。從去年開始（2015），由塭仔圳居民與工廠員工組成的「塭仔圳反迫遷連線」已針對拆遷、安置等問題展開一連串抗爭。這個案子，以市地重劃為都市計畫的方法，於2015年都市計畫的「主要計畫」與「細部計畫」皆已審定，今年（2106）4月14日，由於居民的抗爭，市地重劃計畫卻在內政部卡關（相關報導）。

這篇報導，將以人口與居住作為切入點，用鳥瞰的方式對整個計畫進行審視。

根據新北市政府在2014年就新莊、泰山地區出的兩份《變更都市計畫（塭仔圳地區）細部計畫（第一次通盤檢討）計畫書》，預計2026年塭仔圳將住有9萬6千人。而又按照新北市政府地政局的重劃規劃，以新莊中正路為界所分成的重劃第一區、第二區，相加400公頃的土地上有241.65公頃為可建築用地，佔了總面積的60%（現況約為11%）。

2011年塭仔圳新莊地區住有23,305人，泰山地區則是7,288人，單就後者而言，與計畫預計的47,000人足足多出6倍的人口；而就總體來看，現況的新泰兩地相加共30,593人，與預期的96,000人也差上了3倍多。

按照計畫書，發展塭仔圳的主要理由，在於它恰好座落於新北市區域計畫的「國際機場走廊」範圍內。國際機場走廊，意指將大漢溪以北的「溪北都心區－林口新市鎮－桃園機場」透過捷運整合起來，並與台北市相連通之區域規劃；其中南北向的65快速道路、捷運新莊線、機場捷運線、新莊副都心、頭前重劃區都是可以見到的具體例子。塭仔圳則承襲了上述軸線，欲以大量人口進住帶動經濟、商業、土地價值成長。而這，卻衍生出了麻煩。

人真的會住進來嗎？

首先要談的是總體人口成長率的問題，從「新莊泰山地區人口與成長率變化」可以發現，整個新莊泰山地區的總人口數雖不斷提升，但人口成長率卻在近20年來呈下滑趨勢，且新北市與新泰地區的狀況也大致雷同，可見此乃台灣北部整體人口成長的一般情況，也與一般所認知到的少子化、人口替代率趨緩等普遍現象相符。

同時，我們也看到，捷運新莊線自2001年開始興建，2012年輔大站通車，2013年延伸至迴龍；而位於新北大道上、同時經過新莊副都心、塭仔圳泰山地區的機場捷運線則在2003年傳出規劃風聲，並預計於今年（2016）通車。在這兩條捷運路網興建的15年期間，報章媒體不斷放出利多消息，大力描繪未來發展榮景；2007年由新莊民代發起、時任台北縣長周錫瑋到場支持的「拚捷運、拆樂生」萬人大遊行，強烈透露土地炒作式的發展邏輯（參考）。塭仔圳，當然也是包裹在此一想像中所延續而下的。

以人口成長的觀點來看，雖然2002年到2007年間，新泰地區的人口成長率高於新北市整體，卻既看不出顯著差距，在那之後，又被打回原型，回歸與整個新北成長的大勢接近。顯然，這些「利多」並沒有實質帶動人口成長。政府與地方勢力盤算的所謂「地方發展」，從幾個新興住宅區便可見其端倪。

我們再從住宅的使用率來看；根據營建署2013年的《辦理低度使用住宅及興建餘屋資訊統計分析及發布》總結報告書，新莊副都心屋齡5年內新屋的「低度使用比率」高達76.4%，表示每4間房子就有3間沒有賣出去，或鮮少使用。同時可以看到的是，新莊副都心之整體低度使用率為28.8%，比新莊地區的6.77%高出22%，表示明明新莊地區之住屋率已接近飽和，但人們卻未能（或不願）住進新興住宅區。

此外，我們也看見這不只是新莊的單一現象，還是新北市近幾年的房地產興建過速的問題。淡海新市鎮、林口新市鎮的情況都一樣，當初討論得沸沸揚揚，卻雷聲大、雨點小，乏人問津。下面這張圖表顯示了台灣幾個大縣市的「空屋數」變動。在2000年到2010年間，新北市產生了大量空屋，位居全台之冠。在新北市總體狀況如此、新莊副都心亦未能吸引實質人口進住的狀況下，究竟有什麼理由能證明塭仔圳地區能吸引9萬6千名人口呢？

再從社會結構的發展來看，佔新北市總人口一成的新莊，人口量於2010年突破40萬大關，究其原因，得先考量台灣工業化的發展歷程。新莊為一移民市鎮，在1950到1960年代，伴隨著北部的工業化發展，新莊的化成路、新樹路一帶大小型工廠林立，吸引大量來自中南部農村的人口遷徙而來。這些外來勞動者起初大多住在工廠內的宿舍，但隨著結婚、生子、買房，便落地生根居住至今。

從人口的成長趨勢可以看到，1970年至1990年是新莊的快速成長期，但在進入1990年代後已明顯趨緩。若將農村人口過剩、缺乏就業機會視作「推力」，並將新莊的大量第二級產業視做「拉力」，共同造就了現今新莊的樣貌，那麼未來若要推動新一波的外來人口進住，新莊又該如何創造足夠的就業機會以及良善的生活機能？政府對此並無具體規劃。

問題的關鍵：發展想像

上面的分析，試著討論「人住不住的進來」這個問題，並以「台灣北部地區總體上的人口成長率不足」、「新莊未能提供足夠拉力」兩點進行說明，更用新莊副都心做實例補充。結果，塭仔圳的都市計畫書或是土地重劃書，除了空洞的「經濟發展」之外，從中卻仍然完全無法找到別的想像。

新莊副都心、頭前重劃區兩個「新興住宅區」的房價都明顯高於新莊、泰山、乃至於整個新北市的平均房價。其造成的結果是，一來實質入住人口不多，二來對處在當前物價攀升、薪資凍漲的大環境之大多數人民來講，真正能負擔新興住宅動輒千萬高額房價的少之又少，房屋未能順利售出便成理所當然。在這樣的局面下，塭仔圳市地重劃卻未能進行反思與因應，那麼，整個社會由上而下、念茲在茲的「發展」，到底指的是什麼？這個疑問，並不只出現在塭仔圳，從士林王家、苗栗大埔，再到現今的桃園航空城、台北市公辦都更、竹北台知園區，癥結點是一致的。

塭仔圳重劃案現在怎麼了？

繁華街市空無一人？都市發展：可疑的想像

「違章工廠」：產業聚落的搏跳與死亡

這不是農田，全都是鐵皮工廠；中央幹道新北大道現已上築機場捷運。圖片來源：新北市政府網站。

焦點事件編輯小組、特約記者謝碩元

2013年11月，報導指出，當初主打捷運「三環三線」、已經在任內建設完成新莊副都心、新板特區的新北市長朱立倫，認為位於五股、泰山、新莊交界的「塭仔圳新都心」，土地面積比新莊副都心更大，期望未來能規劃為讓更多新北市民「安居、宜居」處（來源）。這個發展企圖，配合築於新北大道之上、正好貫穿塭仔圳北端、預計於今年（2016）通車的機場捷運線來看，可說是當時朱立倫尋求政績的重要一步棋。

廣大的工業區變住宅區

2015年，由塭仔圳新樹路上的美華新村、輔大捷運站外的三角商圈、散落在三泰路、磚雅厝路一帶的居民組成的居民自救會連線，以及由工廠製造業者組成的「塭仔圳先安置後緩拆遷自救會聯盟」展開抗爭；2016年，朱立倫敗選過後，政府腳步沒有停下。隨著市地重劃書即將走完程序，拆遷益加急迫，居民與工廠員工進一步組成「塭仔圳反迫遷連線」，四處赴中央與地方各部會陳情抗議（相關報導）。

到底塭仔圳「重劃」的是什麼？為何連工廠員工都出來抗爭？根據都市計畫，2008年塭仔圳廣達468公頃土地中的「現行」土地使用有194.6公頃為「工業用」，佔了總面積的41.52%，而次高的則是佔159公頃、34%的「林野地」，而「住宅用」僅佔14.59公頃的3.11%；但在市地重劃過後，住宅用地激增為190公頃（40.54%），公園綠地為83.55公頃（17.83%），而工業用地僅有27.78公頃，僅佔總計畫的5.93%。這意思是，目前在塭仔圳地區為使用大宗的製造業未來將不存在，而以新興住宅區替代之。此外，原來大片的林野地，大部分也將遭到移除。

這片廣大的鐵皮工廠，大多集中在塭仔圳地區北側的泰山地區一帶，曾有媒體報導指出廠商規模達6,000家之譜。生產規模上，大多屬30人以下的中小型企業，過去30年有如「隱形工廠」般在塭仔圳深耕發展；鐵皮廠房的景觀、錯綜複雜的巷弄道路，平時幾乎引不起市民的注意。如今，塭仔圳面臨拆遷問題，本篇報導走進這片不起眼的產業聚落，拜訪十多間廠商，想了解其內部的生產型態與拆遷爭議。

鐵皮裡賣什麼藥？

走進如迷宮般的磚雅厝路，來到楊老闆的金屬加工廠。「任何食物鏈的疊床架屋，不是一朝一夕，那是累積一段很長時間的」楊老闆說。

根據2014年新北市政府委託民間單位所做的第一期產業訪視報告結果，在調查的534間廠商中，前三位的金屬相關製造業合計約佔了全部的51%，表示塭仔圳超過一半的產業以金屬業為主，為一基礎金屬加工聚落。此外，佔另外一半的產業，類別也十分豐富。

塭仔圳之工業聚落，30年來已在新泰一帶發展出產業鏈，如果臨時需要叫料，附近的廠商即可相互支援，或者，即使不在塭仔圳內，上下游廠也大多落於新北市或桃園縣一帶，具有生產彈性。「我的特色，就是沒有特色」楊老闆說，比起大規模生產的大型工廠，他的微型工廠「什麼樣的單都能接」，工廠內十多個員工各有所長，相對的產品單價也高；即使接到自己做不來的單，也可以轉介給附近的熟識業者。

相對於楊老闆的精緻化策略，也有負責上游基礎工業的業者。不遠處另一間「鋁切割」工廠，廠內聘了30多個員工，在塭仔圳區內算人數龐大。鋁切割在工序上屬上游中的上游，指的是將鋁塊裁切成基本的素坯，產品以重量計價。老闆解釋說，假設鴻海接到蘋果手機的單子，而鴻海的某一個部門負責生產金屬機殼，該部門通常基於成本考量，不會獨自完成所有工序，而是會將案子委託給其他中小型代工廠。當這些代工廠需要叫料時，便由鋁切割廠提供。

順著這條產業鏈往下走，來到另一間CNC（數控工具機）銑床加工廠。CNC為金屬精密加工，大多以自動化機檯對初步塑型過的原料進行較精細的雕刻。廠內人員拿出一顆砲彈似的縷空零件說：「這是某知名重型機車的引擎罩。」這顆引擎罩，除了中間鏤空處是一個工整的圓筒狀長槽外，罩上還刻有許多非平面的圓長弧狀散熱孔。廠內員工表示，他們的技術可以依客戶需求將金屬雕刻成難度較高的形狀。以工序發包來講，通常是某一間組裝廠統籌發包給加工廠，加工廠接收到原料，加工完成後，組裝廠便帶回廠內品管，再讓加工後的原料繼續往下去做下一道工序。

除了金屬加工外，另一位也是自救連署發起人之一的潘老闆，是這片產業聚落中少數的紡織業者。甫一踏入他的廠房，他正汗流浹背地駕駛著堆高機。這片中小企業聚落象徵著「黑手變頭家」的縮影，老闆通常也需加入生產。「我屬於高技術的紡織業，可是政府這段時間都沒有產業政策，應該自己來造訪！」潘老闆表示，他所生產的布料主打國外市場，專門用在飛機或巴士的座椅上，需要無毒、防蟎、抗菌、防水的布料，利潤非常好。在訪問的過程中，他拿出他的產品不斷強調：「我的布有多種認證，還有去國外參展！」

如此歸納下來，我們不難發現，在這片其貌不揚、命運多舛的違建聚落內，潛藏著不凡的生命力；各式產業從勞力密集的加工業，到技術取向的高科技產業，不一而足。那麼，當前的爭議何在呢？

在塭仔圳鐵皮工廠生產紡織品的潘老闆，在3/25與「塭仔圳反迫遷連線」赴內政部抗議。（攝影：林靖豪）

潘老闆生產的布料。（攝影：謝碩元）

違章工廠的重劃爭議

追溯歷史，跨越泰山與新莊兩區的塭仔圳，早期屬於淡水河洪水平原管制區，在二重疏洪道的工程自1984年起到1996分三階段陸續完工後，當時的台北縣政府於2002年發佈實施都市計畫，解除管制，但地目仍屬於「農地」。另一方面，隨著水利設施的興建，此地已無水患，時逢台北都會開始擴張，1980中期開始，塭仔圳的地主嗅到商機，遂在農地上興建鐵皮工廠出租，許多工廠自三重蘆洲一帶遷來此地。

在農地上設立工廠，屬違章建築，不可進行工廠登記，但訪問到的所有業者均有營業登記在別處，像一般公司一樣繳交稅金。目前的爭議是，於法而言，工廠確實不可在此進行生產行為；但於現實而言，將工業聚落剷除轉建為住宅區，卻沒有相應措施，一來會造成地價翻漲，以附近新興好的建物「明日城」來看，該房房價一坪30萬起跳，比大新莊地區都來的高。二來，新北市目前的空屋率高達22%，看不出需要住宅區的理由。

而就產業的面向來看，我們所訪問到仍留在塭仔圳的業者，幾乎全都不想搬遷；理由除了遷廠費用過高（大型機檯遷檯需花上動輒百萬）、業者年歲已大之外，最大宗的是員工問題－「我自己把廠收掉沒關係，可是廠內員工的生計怎麼辦？」這些中小企業主們，大都從學徒出身，北上發展，隨著台灣技術與產業的更迭生存至今。很多時候，老闆必須像員工一樣赴第一線生產。記者曾走入幾間鐵工廠，入內分不清誰是老闆，誰是工人，好不容易從工人堆中找到老闆後，老闆因生產過於忙碌為由，拒絕採訪（他看起來確實很忙）。

由此觀之，老闆們對員工的情感，可說其來有自。現實來看，在我們走訪的廠房中，有一對夫婦靠著一台機器過活的，也有擁有30名員工的。平均而言，大多數工廠的勞動人數約在10名上下。若保守估計整個塭仔圳地區有1,500家工廠，便意味著創造出一萬五千個就業機會。而這些員工大多居住離工作地點不遠的大新莊地區，萬一工廠遷至遠處，工作可能不保。

隨著台灣產業結構的轉換、都市地理的擴張，原來由三重蘆洲遷移至此的塭仔圳鐵皮工廠，下一步會去哪兒？並無人知曉。這片曾創造出經濟奇蹟的第二級產業聚落，如今仍為台灣的製造業進行最基礎的加工工作。對此，市府經發局已成立產業用地服務團並提供樹林、新店及汐止等4處約6.9公頃產專用地，並積極規劃三峽麥仔園、五股、林口工一、泰山楓江等地區提供約185公頃產業用地供區內工廠搬遷使用。而反迫遷連線的回應是，由歷史過程發展而出的產業鏈關係，並不是靠「遷移」就能解決的（相關報導）。

土地並非不可重劃，都市並非不能更新；只是，當都市計畫碰上既存的產業聚落，政府卻提不出詳盡的配套措施，揭露的是「發展」二字下的空洞。

塭仔圳重劃案現在怎麼了？

繁華街市空無一人？都市發展：可疑的想像

「違章工廠」：產業聚落的搏跳與死亡