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地方主導國土計畫 農地恐嚴重流失

2019/11/15

焦點事件記者王子豪報導

地球公民基金會、環境法律人協會、台灣農村陣線、主婦聯盟等團體,盤點各縣市國土計畫已公布的資訊,提出全國農地不足的警訊。(攝影:王子豪)

全台各縣市依《國土計畫法》第15條訂定的「縣市國土計畫」預計應於明年(2020)5月1日前公告實施,地球公民基金會、環境法律人協會、台灣農村陣線、主婦聯盟等民間團體憂心將會有大量農地流失。「全國國土計畫」中,為了保持40%糧食自給率目標,原本預計全國要保留74到81萬公頃的農地,盤點各縣市國土計畫,恐出現10萬公頃以上的缺口無法達標。

《國土計劃法》的實施期程。(資料來源:〈營建署國土計劃法懶人包〉)

2018年4月30日行政院核定版的「全國國土計畫」提出全國74到81萬公頃的農地存量。(資料來源:〈營建署國土計劃法懶人包〉)

2016年訂定施行的《國土計畫法》是全國國土最上位的計畫,目的是有計畫性的規劃、分配土地使用。依照法定時程,去年(2018)4月30號,公告實施「全國國土計畫」,而各地縣市政府應依全國國土計畫制定「縣市國土計畫」並於明年(2020)5月1日前公告實施,並應於2022年公告「國土功能分區圖」後,正式取代現行的《區域計畫法》。

國土計畫的目的之一,包括要解決台灣農地被都市、工業蠶食鯨吞的問題,因此在「全國國土計畫」中,有訂出「農地需求」的量。在一版初稿中,全國國土計畫一度分配了各縣市應有的農地數量,不過此舉受到各地方政府反對。最後核定的全國國土計畫中,則是訂出全國農地需求總量為74到81萬公頃。

不過民間團體盤點各地方縣市國土計畫後發現,扣除新竹市、彰化縣、宜蘭縣等三個沒有公布計畫內容的縣市,在有資料的15個縣市中,農地加起來只有565,536公頃,與全國目標估計會有10萬公頃以上的缺口。地球公民基金會吳其融表示,各縣市國土計畫有不同的問題,首先是地方政府保留的農地太少,若以全國國土計畫草案曾提出的分配量作比較,以高雄市不足16,700公頃、新竹縣不足12,458公頃,兩地最為嚴重。

屏東縣、澎湖縣的保留農地則是「0」,吳其融苦笑表示,這樣的縣市國土計畫當然不可能通過中央內政部的核定,但地方政府應該是打算到時候再跟中央討價還價。全國國土計畫提出的農地總量74到81萬公頃具有法律效力,吳其融表示,未來可能遇到的問題是,當內政部要求地方政府提高農地時,地方政府可能會把山坡林地等實際上不適合耕作的地拿來充數。

除了農地總量上看到問題,在一些區位上的既有農地,則直接看到流失的情況。過去在都市的邊綠,常有一些土地被縣市視為未來都市發展時所需的都市儲備用地,但由於還沒有實際開發,因此過去劃分為「都市計畫農業區」。然而這些土地,在各地方政府在縣市國土計畫中,有87%,約8萬7千公頃被劃為都市發展用地,僅有1萬2千多公頃被劃為維持農地。

此外,從目前各縣市的國土計畫中,也看到大規模開發的徵兆。吳其融表示,全國共有15,347公頃的土地預計劃為「城鄉發展區」第2或第3類,在「全國國土計畫」中,如此劃設的要件,為「規劃在5年內動土的新增開發案」,例如住宅商業區、產業園區等。

「全國國土計畫」中,關於城鄉發展總量的檢討原則。(圖片來源:2018/3/6〈 國土計畫審議會審議「全國國土計畫(草案)」(城鄉發展)部分〉)

城鄉發展區第二類及第三類的定義及分布。(圖片來源:2017/4/24〈全國國土計畫城鄉發展地區劃設條件、順序相關事宜機關研商會議〉)

吳其融說,「城鄉發展區」的劃設,以桃園市3,195公頃、雲林縣4,131公頃最大;而如雲林縣規劃大量「城鄉發展區」,他認為雲林縣實際上沒有這個開發能量,不切實際。就算地方政府想要開發,但劃為「城鄉發展區」就有開發時限的壓力,真的花錢開發下去,若沒有居民商家廠商進來,就會變成縣府的財政負擔。

至於如桃園市,吳其融表示,例如現在經濟部推動的歡迎台商回台的經濟政策,很多廠商會到桃園,看起來確實有這個開發能量。但一個城市農地太少、開發程度太高,也是另外一個問題。

另外現在縣市國土計畫中,也有資訊不透明的問題。除了有地方不公布國土計畫、或是審議不開放民眾參與外,環境法律人協會專員黃子芸指出,公開「規劃技術報告」也是很重要的一環。國土計畫中呈現的是結果,但政府的規劃邏輯、計算的公式方法等,需要看到規劃技術報告才知道,才有辦法真的討論國土計畫的規劃是否合宜,但目前只有新北市與桃園市有公布。