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日韓WTO核食仲裁:貿易、政治,與不在場的科學

2019/05/29

焦點事件記者林靖豪、孫窮理

4月11日,世界貿易組織(World Trade Organization,WTO)的「上訴機構(Appellate Body)」(WTO爭端處理機制參考這裡)針對韓國禁止日本福島災區食品案,駁回其「爭端解決小組(Dispute Settlement Panel)」於2018年2月22日的裁決,韓國逆轉獲勝,得以維持禁令。

韓國能夠在裁決中勝出,並非由於他們的限制措施,符合食品輻射安全的「國際標準」,也不是提出了有力的「科學證據」,將日本駁倒,最後決勝的關鍵,在限制措施的「必要性」,與對日本食品是否構成「歧視」上,這一場日韓WTO的攻防戰,有助於我們在「自由貿易規則」與「食品安全」,乃至「核災風險」的問題上,做更細緻、深入的思考。

韓國禁令與WTO的規則

韓國在福島災後的措施包括了:

  1. 禁止福島等8縣市28種水產品進口。
  2. 對日本全部47個都、道、府、縣進口的水產品與肉類製品,在邊境測試中,測出含放射性的銫、碘(即便沒有超過安全標準)時,將進一步對其它核種,做額外的測試。

「上訴機構」做出裁定後,在WTO二審二級的爭端處理機制下,日本已經無法再行上訴,韓國的這兩項禁令也得以維持。

消息一出,日本政府大為吃驚,日本內閣官房長官菅義偉隔天馬上表示「說日本敗訴並不準確」,原因是「小組認定日本食品在科學上是安全的,也充分符合韓國的食品安全標準,『上訴機構』仍然維持了這項事實認定」;日本外相河野太郎也做出類似的陳述。

日本官方的這些說法,真假參半,沒碰到重點。韓國的確在「國際標準」外,加上了額外的限制,而WTO「上訴機構」的裁定,則根本沒有考慮到「科學證據」的問題。

你知道嗎?

WTO關於食品衛生檢驗與動植物檢疫的規定,都在《SPS協定》:〈WTO的《食品衛生檢驗與動植物檢疫措施協定(SPS協定)》是什麼?

這得從WTO的《食品衛生檢驗與動植物檢疫措施協定( Sanitary and Phytosanitary Measures Agreement,SPS協定)》,也就是這次仲裁的法源談起。

《SPS協定》在認定各國的基於食品安全的進口限制是否合理時,有四大重要原則:「國際標準」、「科學證據」、「必要性」、「不歧視」。

  • 國際標準原則:指的是成員國不能採取比「國際標準」更嚴格的規定,基本上,「國際標準」是由聯合國國際食品法典委員會(CODEX)等國際組織所訂定;
  • 科學證據原則:成員國的進口管制措施必須要提出與健康風險相關的科學證據;
  • 必要性原則:成員國的管制措施要符合必要性,不得做出超乎必要的管制;
  • 不歧視原則:不能對不同國家施以不同標準。

「國際標準原則」排在第一順位,若沒有國際標準,再進行「科學證據」與「必要性」的審查;「不歧視」原則則是用來評估成員國對特定國家的標準是否與對其他國家不同。

所以先來看「國際標準原則」。

日本放棄「科學證據」的論辯

事實上,日本對於國內一般食品的輻射殘留標準,採取了比國際標準更加嚴格的規定,CODEX的標準,是一般食品中的放射性銫(銫134+銫137),活度不能超過每公斤1千貝克(1,000Bq/kg),而日本的標準則是不得超過每公斤1百貝克(100Bq/kg),且對國內和出口產品都實施嚴格檢測,若超出標準就不得出口。韓國對進口食品,也採取和日本同樣嚴格的輻射殘留量標準。

問題在符合「國際標準」,就足以主張日本食品是安全的嗎?日本中央學院大學教養學部教授中川淳司接受《朝日新聞》採訪時表示:「日本的標準比國際標準更嚴格,並不等於日本的標準在科學上是安全的」。

這其中的關鍵是,日本食品並不是暴露在一般環境之下,而是發生過核災、核電廠輻射外洩的環境,可能帶有更多種類的核種,潛在風險高於國際標準所假設的「一般環境」;韓國主張要「維持韓國人在正常環境之下,從食物中攝取的核種維持『合理抑低(as low as reasonably achievable,ALARA)』的條件」,而日本的狀況並非「正常環境」,因此無論是國際,或日、韓標準,都不足以擔保日本食品的安全性。

這一點,在說服了WTO的上訴機構之後,就應該要進入「科學證據」的討論了,韓國有提出「科學證據」嗎?沒有,問題是日本也沒有。

日本並未在裁決中主張「科學證據」原則,而只是用「國際標準」原則替換了「科學證據」原則。

首先,要這麼做的前提是有把握拿出證據,證明暴露在核災後環境中的食品在科學上符合安全,這有很大的難度;其次,如果日本在科學證據上的挑戰失敗,那麼後續將承擔極大的風險,科學證據爭議打輸,等於讓目前日本政府主張的食品安全規範失效,各國將會重新加嚴對日本食品的管制。

所以,一旦「國際標準」這一關守不住,日本乾脆直接棄守「科學證據」這不容易守,卻絕不能失陷的關卡,而撤防到「必要性」與「不歧視」原則上。

在「小組」的裁定時,日本提出了替代方案,認為韓國採取「逐批貨品檢測」、並以超過CODEX,放射性銫活度的「100Bq/kg」的標準,就可以達到《SPS協定》中的「適當保護水準(Appropriate Level of Protection,ALOP)」。此外,「小組」推論,無論核災,或核試爆所生的輻射,最後都會擴散到全球,成為污染源,日本和其他地區沒什麼不同,韓國針對日本境內的條件(territorial conditions)採取的額外措施,構成「歧視性」的作為。

核災環境下的「適當保護」

但「上訴機構」認為只看「食品本身」殘留的放射性銫活度「100Bq/kg」這種量化的指標,不能用來評估日本食品暴露在「非一般環境」下所帶來的額外風險,也因此不足以保證這項標準符合韓國「合理抑低」的要求。因此,僅採取檢驗食品銫含量的措施,不能保證韓國對消費者的「適當保護水準」。

「上訴機構」也認為,「小組」在「不歧視」原則的審查上判斷「日本與其他國家是否具有相同或類似的條件」時,應考量日本經過福島核災的影響,「小組」沒有充分考量環境與生態因素帶來的地域性差異,因此其所做出來的判決不符合《SPS協定》的要求;「上訴機構」裁決最重要的意義,就是反駁了把「國際標準」套用在日本食品上、「只看食品本身的銫含量」就足夠安全的論點。

我們可以再談得具體一點,韓國要求在檢出即便是低於安全標準(100Bq/kg)的放射性銫的時候,就也要檢驗其他核種的這個要求,合不合理?

核子反應爐內進行的核分裂反應,是在由鋯合金包覆的燃料棒中進行,核分裂的過程,作為燃料的「鈾235」會分裂成,包括「銫137」、「碘131」、「鍶90」…等「核分裂物質」,這些物質會繼續衰變、釋放出放射線,稱為「核種」,在正常的狀況下,這些核種不會大量地跑到燃料棒,以及反應爐(的壓力容器)外面來。

在核電廠正常運作時,核分裂反應在燃料棒的金屬護套內進行,「核分裂產物」與「超鈾原素」等不會大量被釋放出來,但是當發生核災、燃料棒融燬時,這些核種,就會大量地外洩出來。

但是福島核災發生時,產生燃料棒融燬,燃料棒內的核種大量逸散出來,造成了核污染;這些核種,由於衰變過程的不同,會釋放出的放射線種類也不同,如「銫137」,在衰變過程中,會同時釋放出β(一顆電子)與γ(電磁波)射線。而由於γ射線容易偵測,核電廠造成的外洩中,「銫137」的比例又相當大,因此,常成為檢測輻射污染的代表性的「指標核種」。

而在衰變的過程中,單純釋放β射線的核種,如「鍶90」等,在偵測上較為困難,因此常以指標核種「銫137」存量,來推定期他核種存在的量,日本就假設受污染的食品與飲水的核種中,放射性銫為88%、「鍶90」等其他核種為12%(參考);如此,在「100Bq/kg」這個放射性銫的安全標準下,「鍶90」的活度也不可能超過國際的安全標準(CODEX訂定的「鍶90」安全標準為「100Bq/kg」)。

在銫137衰變的過程,有93.7%會先衰變成鋇137m,再釋放出γ射線,成為穩定狀態的鋇137,這些γ射線容易被γ能譜儀偵測到;因此銫137經常成為輻射檢測時的「代表核種」。

「科學證據」與其限制

使得日本政府更有理據的,是銫的揮發性遠高於鍶,因此,在發生核災的時候,釋出的量會遠超過鍶在燃料棒中的「產量」,在福島核災的污染核種中,「鍶」的含量遠比「銫」少很多,這也有實際的檢測可以證實;所以,日本政府主張,銫的活度不超過「100Bq/kg」的時候,鍶也不可能超過,因此不需要做額外的檢測,這樣看起來好像也很合理。

但這終究是一個「假設」,還說不上是「科學證據」。

我們也可以來假設一下,隨著時間的過去,銫的揮發性高於鍶的這個特色,有沒有可能成為不利的因素呢?好比說,原本含有5,000Bq/kg的銫、500Bq/kg鍶的受污染物,經過一段時間之後,大部分的銫都已經揮發,剩下符合標準的50Bq/kg,但大部分的鍶都留了下來,剩下(超過CODEX標準的)300Bq/kg,這個時候,我們還可以用銫的活度,來推知鍶的活度、結論說銫的活度只有50Bq/kg,那鍶一定遠小於這個數字嗎?

「多」或「少」都是假設,不是「科學證據」。

而屬於鹼土原素的鍶,還有一個重要的性質,那就是它的化學性質與鈣很類似,很容易存在在乳製品等高鈣的食品中,人的身體也很容易將它判斷為鈣而吸收,如此就會長期地在身體裡累積,在醫學上,鍶被稱為「趨骨性核種」,非常容易長期累積在骨骼和骨髓中,對於造血系統也會產生影響,引發血癌(參考)。

食品中的放射性銫,透過γ能譜儀,在十幾分鐘內就可以檢測出來,但僅釋放β射線的鍶,一件樣品檢測,就需要花上大概一個星期(參考),對於有保鮮需求的食品來說,這樣的檢測時間,幾乎就是不用上市場賣了;要求對出口食品,做鍶的檢測,是日本絕不能接受的事情。

不討論出不出口,核災食品承擔風險最大的,應該是日本人自己;在複雜的核災環境下,這種只檢測銫、就推定安全的做法(目前台灣官方也是用同樣的態度,在面對這個問題,參考),是不是還可以適用,恐怕的確需要更多的研究,提供出可信的「科學證據」出來,才能讓人放心,日本在WTO放棄了「科學證據」的辯論,那是不是也同時放棄了保護其國民健康的責任呢?

政治與科學

前情提要

在去年(2018)公投後,監察委員張武修提出調查報告,認為台灣的資訊不夠公開,對日本核災區食品的抵制,無助食安,並將引致國際制裁,4個月之後,WTO的裁定出爐,挑戰了這個以「國際標準」為核心的思考,也重新詮釋了所謂「國際制裁」。〈日不滿公投 監委:禁核食無助食安、將引制裁

這些問題,科學未必不能介入,但要不要讓科學介入,卻已經是政治問題了,當日本政府急切地想要走出核災的情境,讓社會及經濟的秩序恢復、也極力地想要在國外農產品進口的壓力下,找出自己農產品出口的機會,類似的科學研究,能夠產生多少幫助?會不會反而造成對災區食品安全性更多的質疑?

「科學」在它無法證實或證偽的時候,只能說「我不知道」,而政治,則永遠在科學的界線上閃爍其詞。以推動全球自由貿易為職志的WTO,在這些事情上,不會是一個公正的裁決者,這也就是為什麼這一次日韓的核災區食品裁決結果,那麼地讓人感到訝異的原因。

在裁決出爐後,日本開始積極爭取其他成員國的支持;日本外務省指出,日本已經爭取到包括美國、加拿大、沙烏地阿拉伯與歐盟部分國家在內,超過10個國家的支持,讓他們對裁決表達遺憾,並以此對WTO施壓。外務省也強調,會加強與中、韓、台、港等日本農產品主要出口國家與地區的交涉,要求解除禁令。

當這些由霸權國家建構,看似文明的規則、國際標準、科學證據原則都起不了作用之後,就只有回歸這些規則的本質:赤裸裸的政治與暴力,當美國總統川普屏棄WTO規則、在全球發動貿易戰爭的此刻,大家應該早已洞若觀火;至於核災造成的真實影響、核災區食品是否安全這樣的問題,也終究消失在國際間的眾聲喧嘩裡。

【參考資料】