後TPP・合戰》美國鋼鋁貿易戰

2018/04/06

焦點事件記者林靖豪整理報導

中國本溪鋼廠。(圖片來源:Wikimedia Commons

近來川普在貿易政策上動作頻頻,3月初宣佈依據美國《1962年貿易擴張法》第232條,對所有進口美國的鋼鐵製品增加25%的關稅、鋁製品增加10%的關稅;3月下旬再宣佈對中國進口產品施加約500億美元的關稅,引發中國的關稅報復,這樣的情勢是不是世界性「貿易戰」的前哨戰,引發台灣與全球的關注甚至恐慌。

當焦點集中在「美中對抗」的時候,台灣也早已捲入「貿易戰」中。以出口金額而言,美國是台灣鋼鐵製品最大的出口市場,2017年,台對美出口金額比起前一年更成長了約33%,經濟部國貿局估計,此次「232條款」調查的鋼鐵項目,占台灣鋼鐵產品總出口金額的13%左右,約13億美元。而鋁產品方面,美國是台灣第六大出口市場,此次關稅涉及的項目占總出口金額約6%,4,400萬美元。

這對台灣政府構成相當大的壓力,3月30日,行政院長賴清德對於鋼、鋁關稅問題,表示美國是針對中國而非台灣,經濟部將釐清台灣的鋼鐵有多少「含中成分」,並降低對中國原料的使用,來爭取關稅豁免,經濟部也將再赴美國協商。然而,從美國到目前為止的動作來看,台灣要付出的代價,恐怕不是去除「含中成分」這麼簡單。

重點只有鋼鋁嗎? 川普要的更多

3月9日,川普簽署針對鋼、鋁採取「第232條款」的措施後,川普也保留了「暫時豁免」的空間,成為與各國談判籌碼。

美國目前的鋼、鋁「暫時豁免名單」包含加拿大、墨西哥、歐盟、巴西、阿根廷、澳洲,暫時豁免的日期,僅到今年5月1日;而南韓則在同意美國修改《美韓自由貿易協定》與對南韓進口鋼鐵採取關稅配額措施的要求後,取得關稅配額內鋼鐵的新增關稅「永久豁免權」。至於其他國家拿不拿得到「永久豁免權」,白宮表示將會視談判情形決定。

法國總統馬克宏把川普的「暫緩豁免」措施比喻為「拿著槍指著歐洲的頭」,這個比喻,反映的是川普將美國的貿易策略由多邊再轉回雙邊、直接的施壓和利益交換。

那麼川普要的是什麼呢?從南韓與美國談判來看,鋼鐵對美輸出,並不是唯一的重點。2017年南韓佔美國進口鋼鐵量約10%,排在第三位,前兩名分別是巴西與加拿大。而對於南韓而言,對美國出口的鋼鐵量大約占其總鋼鐵出口量的11%,對於雙方來說,進出口量都是10%左右,說大不大,說小不小。最終談判的結果,南韓在出口配額內的鋼鐵獲得25%關稅的「永久豁免權」,這個配額是用2015到2017年,韓對美出口量平均的70%算出來的,大約268萬噸。

 

你知道嗎?

WTO規則裡的《技術性貿易障礙協定(Agreement on Technical Barriers to Trade,TBT)》是什麼,請參考:〈WTO的《技術性貿易障礙協定》

川普的貿易政策

美國總統川普在競選期間,就認為應該一改過去美國積極推動自由貿易協定的態度,採取各種制裁措施,使貿易伙伴國就範,請參考:〈川普怎麼看自由貿易?

另外也請參考:

 

川普要的,不只是南韓3成鋼鐵出口的讓步,協議的另外一部分,是南韓接受,將符合美國環保與安全法規,但不符合南韓法規的美國汽車出口量,由目前的25,000輛提高至50,000輛。這種對於所謂「技術性貿易障礙」的挑戰,曾是TPP中的關鍵,如今,川普用雙邊談判的方式,也打開了一個破口。

與《美韓FTA》相同,《北美自由貿易協定(NAFTA)》也是川普從競選開始就不斷抨擊的「偷走美國人財富」的貿易協定。對加拿大與墨西哥,川普不斷威脅,若加、墨與美國在NAFTA修改的談判上沒有進展,5月1日後仍然要面對鋼、鋁的高關稅。而美國也要求巴西重新檢討對美國乙醇關稅配額的數量、完成解除美國與巴西間航班數量限制(為保護巴西國內航空公司)的「開放天空協議(Open Skies air deal)」,並採取措施防止中國鋼鐵透過巴西進入美國迴避關稅。

對美出口鋼鐵最多的前四國,巴西、加拿大、南韓、墨西哥,反而都在美國的「暫時豁免」名單上,從南韓的案例以及現在美國對加、墨、巴西要求談判的內容來看,川普的重點恐怕不在鋼鐵,而是利用鋼鐵議題,掃除更廣泛的自由貿易障礙。

另一方面,日本也在3月23日的內閣會議上,通過對中國及南韓的部分鋼鐵產品徵收反傾銷稅,自3月31日起徵5年。以鋼、鋁關稅對各國施壓圍堵中國,是美國要的嗎?或許是一部份,不過,美國對是否豁免日本的鋼、鋁高關稅,卻也仍未點頭。日本財務大臣麻生太郎近日受訪時表示,「最近因為貿易逆差,美國打算用雙邊的方式形式;我們不想要這樣的對談。」話雖如此,安倍顯然仍備感壓力,他將在4月中親自出訪美國與川普會談,而鋼、鋁關稅案將是其中一個重點。

鋼鋁關稅戰 「國家安全」做為貿易武器

值得注意的是,「第232條款」賦予美國商務部對於進口產品是否威脅美國國家安全進行調查,而美國總統可以依商務部的建議採取貿易或其他手段來確保國家安全,因此「232條款」又被稱為「國安調查」條款。川普也強調「強大的鋼鐵與鋁工業對於我們的國家安全具關鍵意義」、「如果沒有鋼鐵,就沒有國家」。

在今年的鋼、鋁兩項調查前,美國商務部在1980年後曾依「232條款」調查過14起案件,歷任美國總統幾無以此採取貿易制裁措施的經驗。那麼川普為什麼要在鋼、鋁項目上採用「232條款」呢?將鋼、鋁貿易逆差上升到國安議題來爭取國內支持、正當化其增加關稅措施固然可能是原因之一,另一方面,也有論者指出,「國家安全」可能是面對各國以WTO爭端解決機制反制美國的策略。

WTO的規定存在著例外條款,也就是在某些情況下,WTO的會員國可以不遵守WTO的規範,而其中一項就是《關貿總協定(GATT)》第21條規定的「安全例外」。安全例外在WTO的爭端解決機制中的案例較少,1996年,歐盟曾經就美國擴大對古巴禁運制裁的《荷姆斯-伯頓法案》(Helms-Burton Act),向WTO爭端解決機制提出控訴。當時美國的主張是,《荷姆斯-伯頓法案》依據GATT第21條的安全例外,可以排除適用WTO的原則,而安全例外處理的國家安全保障屬於政治問題,並非WTO爭端處理的範圍,因此爭端解決小組無權認定美國通過該法案是否屬於美國國家安全利益的範疇,也就是直接排除爭端解決小組實質審查案件的空間。

最後,美國與歐盟達成和解,該案也就沒有繼續審查,使得「安全例外條款」在WTO爭端解決機制中仍然沒有前例,去年卡達曾就沙烏地阿拉伯、巴林與阿拉伯聯合大公國對其經濟制裁的案件在WTO下,向三國提出諮商請求,三國則是主張其制裁是基於「安全例外條款」,但卡達尚未正式向WTO提出爭端解決審查,後續會不會處理到「安全例外」的爭議,仍有待觀察。而未來,若美國真的因鋼、鋁關稅案被告上爭端解決機制,勢必會大力挑戰WTO所謂的「多邊」爭端解決機制。

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