詹順貴內心的小劇場

2018/03/24

焦點事件記者梁家瑋、孫窮理

環保署副署長詹順貴於立法院。(攝影:梁家瑋)

前情提要

3/14,環保署環評大會,在環委8:8票數相等的情形下,環保署副署長詹順貴關鍵的贊成票,讓深澳電廠過關,隨即引起宣然大波:〈詹順貴關鍵贊成票 深澳電廠闖過環評

3月14日,深澳燃煤電廠環評大會,在環評委員8比8平手的情況下,環保署副署長詹順貴投下「修正通過」一票,深澳電廠順利通過環差。詹順貴的選擇、深澳電廠的過關引起外界,許多人批評政府一方面談減少空污,一方面又增加燃煤電廠,行政院院長賴清德更是為捍衛深澳電廠,親上與未來同樣使用超超臨界機組的林口電廠視察,並表示深澳電廠使用的是「乾淨的煤」。

但被賴清德「護航」的詹順貴對「乾淨的煤」說法並不以為然,要求經濟部、台電不要誤導賴清德;詹順貴說,必須通過此案來自於現行《環評法》的漏洞,深澳電廠在2007年已通過環評,這次申請的是「環評差異分析」(環差),依《環評法》,環差只能就前後案進行差異比較,不像「環境現況差異分析」(環現差)能以現有時空條件重新檢討開發案,而深澳電廠新案確實比舊案好,依法他只能投下修正後通過一票。

詹順貴說得有道理嗎? 就算有道理,他當時的選擇真的沒有錯嗎? 我們來是要從現行環評制度及其漏洞開始談起...

環評、環差、環現差

在當前環評制度下,審核時委員有權對開發案的生態、社會等影響進行評斷,審查該開發案是否能開發,問題是,當一個開發案一旦過了環評,此環評結論「永遠有效」,就算未來時空背景有重大改變,環保署仍是無法動任何環評結論;政大地政系教授戴秀雄說,開發單位拿到環評就等於拿到免死金牌。

但若開發單位一直未動工,環評制度也不是完全不處理,戴秀雄說,「環現差」就是在處理此問題,根據《環評法》第16-1條,只要開發單位通過環評,在取得開發許可3年內沒有動工,就必須進行「環現差」,「環現差」等於承認環境會變,若開發單位未開工,當環境有變遷的情況下,就必須以「當前環境」再重新檢視過去通過的環評計畫是否還合適。

「環現差」同樣無法取消原環評結論,但只要開發單位未通過「環現差」,就無法動工,問題是,深澳電廠並不適用「環現差」;「環現差」只適用於「通過環評後從未有開發行為」的時候,2007年10月深澳電廠通過環評,台電2010年趕在3年期限快到前,先行施作小小的工程,藉以躲避「環現差」,戴秀雄說,因為台電有「開發行為」,無法進行「環現差」,如果沒有此次台電提出的「環差」案,政府根本沒有辦法動他。

但「環差」(《環評法》第16條)又能審什麼呢? 一般來說,會有「環差」,都是工程已經施工至一定階段,開發單位打算擴增量體,才透過「環差」,就「新案」與「舊案」進行比較,確定新的開發方案與舊案相比,是否會對環境產生夠嚴重的影響,也就是說,它不是像「環現差」是就外在環境來比較,而是比對「新案」與「舊案」,但台電這次就是鑽此法律漏洞,藉由2010年的小施工來躲避環現差,迫使環評委員會無法以最新的標準(如PM2.5)來審查深澳電廠是否能過關。2281-001

深澳爭議與環差制度

就算這次深澳並不適用「環現差」,無法拿環評通過後,新出來的如「PM2.5管制」、《海岸管理法》、「能源配比」…等標準重新檢討,新的方案跟舊方案相比,對環境的影響真的沒有加重嗎? 環保署真的沒有任何工具可以對付台電嗎?

事實上,在《環評法施行細則》第38條有明列,在新方案對環境「有加重影響之虞」等情況下,可要求開發單位就「變更部分」重新進行環評;環境法律人專員楊品妏說,「環差」是開發單位的主動程序,審的範圍就是他提的範圍,只能審他變更的部分,不會審他原本的規劃。

這次台電有變更什麼呢? 深澳電廠舊規劃機組規模是兩台80萬瓩的「超臨界」機組,新方案是兩台60萬瓩的「超超臨界」機組,至於周邊設施部分,原方案中整體海岸開發範圍包含蕃子澳灣、深澳灣,卸煤碼頭建在蕃子澳灣,新方案中,海域發展範圍只有深澳灣,卸煤碼頭也建在深澳灣。

蕃子澳灣、深澳灣與深澳電廠,以及深澳電廠計劃的變更。

深澳電廠及位於蕃子澳灣的卸煤碼頭、煤場築堤及灰塘工程設計圖。(圖片來源:台灣世曦工程顧問公司)

環保署表示,就機組規模來說,深澳燃煤電廠單就排放濃度與排放量確實有所下降;詹順貴則說,從蕃子澳灣到中油既有港區,舊案要填海造地13公頃,從生態更豐富的蕃子澳灣,換到已是中油既有港區的深澳灣,相比之下對生態衝擊較小,又減少填海造地,前後比較下才投修正後通過。

也就是說在卸煤碼頭是否有「加重影響」上,環保署做的是「原方案的蕃子澳灣」與「新方案的深澳灣」,以此表示沒有38條的「加重影響」;但在專案小組審查時,部分委員卻不這麼看,在專案小組建議案二中,表示卸煤碼頭改至深澳灣,新設防波提對「深澳灣內原生物生存條件及組成有加重影響之虞」,建議重辦環評,也就是說,比較的是「原方案(沒有卸煤碼頭的)深澳灣」與「新方案(有卸煤碼頭的)深澳灣」。

深澳電廠環差結論為「修正後通過」、「退回重做環評」兩案併陳,其中「退回重做環評」的理由,認為深澳灣的堤防設計,有對灣內原生物生存條件及組成「有加重影響之虞」;這個提案,已經考慮到前述法律問題,並且有與詹順貴不同的見解,不認為就差異部份「重做環評」有違法的問題。(資料來源:3/14環保署環評大會資料

詹順貴的抉擇?

這兩種比較基準到底誰比較合理? 顯然詹順貴認為是前者,並以此做判斷,做出修正通過的一票,詹順貴說,就算真的變成(修正部分)重做環評,台電仍很可能會提出訴願、行政訴訟。

「這是詹順貴內心的小劇場」,地球公民基金會顧問蔡中岳說,詹順貴可能就過去長期對抗行政法院的經驗,覺得法院不會採納此說法,就自己做了判斷,如過去美麗灣等開發案,會贏也是因為行政程序不夠完備,而非關於實體,可能基於此理由詹順貴覺得沒機會贏。

「舉證責任之所在就是敗訴之所在」,戴秀雄說,因台電本來申請的是「環差」,環保署若要認定重做環評,舉證責任變成要環保署做,他要舉證為何有重做環評的必要性,不能只說有「加重影響之虞」、光有結論沒有具體證據,不然可能不用到行政訴訟,訴願會就過不了,環保署另外要做一批功課(舉證),不能說完全沒有空間,但若做得不好就是違法。

那如果行政法院真判輸有差嗎? 蔡中岳說,環評現場常常是環評委員與開發單位的角力,目前38條仍有許多詮釋空間,環評委員握有「重做環評」的尚方寶劍,能以此要脅開發單位修改計畫,但若行政法院真以實際案例對38條做出更限縮的解釋,可能讓未來開發單位更肆無忌憚,也使環評委員在談判過程中更加艱難。

真的「沒錯」嗎?

若在只能二選一的情況下,詹順貴可能以法律人的專業,做出他認為「比較對」的選擇,但當時真的只能二選一嗎? 蠻野心足生態協會律師蔡雅瀅說,就算此案真的認為不能就變更部分重辦環評,但是否一定要當天就通過? 此案有非常多疑點需要釐清,資訊並不完全,應該多開幾次會議,將所有爭點都釐清,是否那時一定要結束整個程序有討論空間。

以環評程序來說,詹順貴除了當天必須有結論外,仍可以「繼續審查」、「要求台電補件再審」,或是將此案退回專案小組繼續審理;以當時情況來說,就算環保署單就表面上來看,「新方案對深澳灣造成的影響」比「原方案對蕃子澳灣」的影響來得大,但到底新方案對深澳灣確實影響有多大,台電從頭到尾缺乏精確數據。

環評委員鄭明修在大會上表示,台電深澳灣的調查只拿2017年10月的資料,當時水很濁、數據嚴重偏差,且只做一季,生態資料嚴重不足;也就是說,詹順貴完全能以此為由,要求台電補做兩季海域調查報告,才能再次送環評會審理,甚至退回專案小組,等所有資料都「齊備」之後,才再次審理深澳電廠案。

除此之外,立法委員黃國昌也指出,台電是否真能算動工仍有疑慮,台電雖在2010年有拆除整地,但拆除整地並不能算通過環評後新電廠的實質工程;如果拆除整地真能不算動工,那深澳電廠等於開發許可過後3年未動工,依法並不能只進行「環差」,必須同時進行「環現差」。當然,整地是否算動工,可能要依當地狀況來看,詹順貴也可在做出具體結論前,多召開幾次會議,就此點進行更細緻的討論。

從環評法草案做一點檢驗

3月14號,在形式上「新案」衝擊較「舊案」小,沒有「重做環評」空間,「依法」只能通過「環差」的判斷下,詹順貴做出了讓昔日環團戰友們震憾的決定;暫時不討論他的判斷是否有問題,而接受必須「依法」通過,這個「惡法亦法」的邏輯,那在這個邏輯下,詹順貴最有力的回應,可能就是基於他的職權,已經對「惡法」做出了挑戰、企圖修正「惡法」的「惡」。

我們可以用去年9月,由詹順貴主導,提出的《環評法》修法草案,用在這個個案上檢視;草案規定「(環評)審查結論公告後5年內已實施開發行為,實施後復停止逾5年者」,應該要做「環現差」,而不是像現在只做「環差」,而且在做「環現差」的時候,如果認為對環境有重大不利影響,可以把原審查結論廢止(下圖資料來源:環保署預告《環評法》修法簡報):

深澳電廠2007年通過環評,2010年動工後停止,到現在停超過5年,剛剛好就符合草案必須進行「環現差」的要件,也就是說,一旦草案通過,這個個案,就必須以「新環境(「PM2.5管制」、《海岸管理法》、「能源配比」…等)」重新加以檢視,而且,在進行「環現差」的過程中,發現對環境有重大不利影響,是可以把現在看起來「永遠有效」的原環評結論廢止的。

簡單說,如果現在草案已經過了,詹順貴就不需要再痛苦地「只能依法投贊成通過」,而可以「依法」做「環現差」、「依法」廢止原來的環評結論的;如此看來,用前面的邏輯看,詹順貴對昔日戰友,似乎是邏輯一貫,也交代得過去的。

進與退之間

早在上台前,詹順貴曾說過擔任環保署副署長的目的就是修《環評法》與《空污法》,目前《空污法》雖然已送入立院,但部分條文已遭政院更改,不過《環評法》草案,半年過去了,卻連環保署的門都遞不出去,這當然與環保署的頂頭上司行政院長賴清德,以及行政院中起著關鍵作用的開發派官員,如政務委員張景森等人有關。

賴清德視環評為開發的阻礙,甚至批評環評制度有「具否決權」、「曠日廢時」等問題,是嚇跑國際投資者的絆腳石;草案要通過這樣的行政院,送到立法院去,不知道會變成什麼樣子;詹順貴在接受電台專訪時表示,希望能修完《空污法》跟《環評法》,《空污法》本會期應會通過,《環評法》應可在下半年完成,當理念完成就可了無遺憾,若《環評法》修法離理想內容差太遠,也會因理想無法實踐而離開。

如此的堅持,會不會又是另一個詹順貴「內心的小劇場」呢?

在現在的政黨與政治生態下,類似「深澳電廠環評」案裡的矛盾和斷裂,未來在不管是在個案或制度改良上,勢必不斷發生,為了讓法修得好一點點,需要付出那麼大的代價嗎?對於環境或者運動,真的有多少正面的幫助呢?畢竟制度改良的動力,是來自於社會力量的不斷衝撞,而非少數官僚的慈善,良心奉勸「詹律師」,進退之間,可以好好再想一想。

  1. 若開發案取得開發許可後超過三年,又要調整規模,會進行環現差加環差,同樣要以環境現況來審理開發案,如東海岸黃金海等度假村、高屏大湖開發案。