紹興社區:一則關於「居住權」的試題

2017/10/17

焦點事件記者梁家瑋報導

紹興社區一角(攝影:梁家瑋)。

紹興居民在台大校門口絕食抗爭已五年過去了,再度走進社區,狹小巷弄依舊,水泥牆上的「待拆」字眼已略顯斑駁,隨著台大與多數居民和解、與北市府談定公辦都更,並確立南港基河國宅為中繼住宅,多數和解戶已於今年(2017)8月至10月陸續搬至基河,10月底,就是台大與居民的點交期限。

紹興社區位於台北市紹興南街、信義路、林森南路、仁愛路之間,社區歷史最早可追溯到日治時期,因此地鄰近帝國大學(今台灣大學)醫學院,一些替日本人做事的台灣人搬到此地居住;國民政府來台後,於附近設置聯勤總部,許多於聯勤工作的軍人、職員及其眷屬,遵照蔣經國指示,於此搭屋居住;雖然居民世代蝸居於此,土地權卻屬於台大,2010年,台大擬興建醫學院教研大樓,計畫收回土地,並要求居民於60日內強制搬離,否則將採法律途徑。

台大舉動引發台大學生強烈不滿,認為台大未重視居民居住於此的歷史成因,而後在台大向113戶居民提告,要求總和約2億元,5年的不當得利後,學生、居民於2011年起展開一系列抗議行動,最後於2012年11月6日,台大、居民代表、學生代表簽署「備忘錄」,其中包含台大承諾保護居民的生存權與居住權、雙方共同「擬定具體安置方案」等。

2012/11/16,台大校門口。(攝影:孫窮理)

2012/11/16,紹興社區反迫遷運動最高峰,逼出前校長李嗣涔,中午在校門口前與學生對話,後以身體不適為由離開。(照片:紹興學程)

2012/11/16,協商直到晚上8點多,台大城鄉所教授黃麗玲(右)代台大總務長鄭富書(左)宣讀「備忘錄」。(攝影:孫窮理)

2012/11/16,備忘錄的內容。(攝影:孫窮理)

紹興公辦都更計畫圖

「備忘錄」簽署後,大多居民陸續與台大達成和解1997-001,緊接著就是具體安置問題,經過「紹興社區專案小組」多次會議、北市府跟台大多次協商,市長柯文哲與台大前校長楊泮池於2015年共同簽署「北市紹興南街基地再生計畫」的合作意向書,並於去年(2016)通過都市計畫變更,由台大提供土地、北市府擔任實施者,共同推動「公辦都更」1997-008,設定50年地上權招商、興建台大醫研大樓,並將都更範圍內公共住宅優先租給台大20年,作為社區居民之住所。

根據台大與紹興社區促進會(原自救會)今年(2017)6月簽署的「高教創新與社會實驗計畫合作意向書」,與台大和解且同意參與計畫的社區居民,可先搬至台北市基河國宅中繼,待紹興公辦都更4年後開發完成後,居民再搬回來、向台大租用公辦都更後的房舍20年。

以「居住權」為核心的紹興計畫

「『實質居住』是整個案子的核心」,專業者都市改革組織(OURs)執行秘書林于婷說。

2013年在紹興13人平台1997-002正式決議中,就已確立紹興計畫將以「居住權」作為核心;紹興社區居民分為幾類,如「單純租屋,沒有房屋所權」、「有房屋所有權,並住在社區」、以及「擁有所有權,但將房屋租出,本身未住在社區(住外屋主)」…等,而紹興計畫以「居住事實」為認定標準,也就是說,只要你居住於社區、在外沒有房產,不管你是租用或自用,都可優先參與計畫。

除了擁有居住事實的「優先名單」外,來來去去的人、住外屋主,則可再依社區貢獻、潛在弱勢1997-003兩項標準,加入第二圈的「排序名單」;紹興學程成員余宜家指出,在紹興案子中,完全只看「居住事實」不是這麼公平,社區房屋雖都是違建,但居民都是靠正常交易取得房子,甚至有些房子是退輔會在老榮民過世接收房屋後,上網公開拍賣,最晚的一戶應該在民國90幾年才跟退輔會買,他可能當時買房子已花一百多萬,裝修又花了一兩百萬,結果住沒兩年就收到台大要求拆屋還地的存證信函。

雖然2013年時,13人平台已確定以「居住權」為核心實施計畫,在實際執行時,卻遭遇到極大的制度困境,其中最大的問題是,台大是「教育單位」,只能進行「教育」,不能處理「安置」、「居住」議題,也不能用校務基金處理紹興相關資金,此外,國產署認為國有土地不能處理違建戶,一直對此案採消極抵制的態度。

余宜家指出,一開始進入協商時,台大曾想在體制內光明正大的走居住權路線,行文給行政院,表示台大要遵照兩公約精神,蓋社會住宅給居民,但政院卻回函.表示台大是教學單位,不能蓋社會住宅;而在確立中繼過程中,同樣的問題不斷浮現,社區曾想直接在紹興內用組合屋、臨時住宅處理中繼,但行政院亦表示此作法不符合那塊土地的使用目的。

在確立南港基河國宅作為中繼點前,社區也曾想將文山區忠勤二莊當做中繼點,但國產署拒絕撥用,並拿出1961年的函釋,表示國有土地不能撥用安置違建戶;長期投入本案的台大城鄉所教授黃麗玲批評,國產署每次出現,就是拿出1962年的函釋,說國有土地不能拿來安置違佔建戶,就算協商現場談好,回來公文還是那張命令,但那條函釋的母法早已消失1997-009,只剩下行政命令,國產署還是不斷拿出來,一年多就卡在那。

後續經多次協調,「教學單位不能處理紹興安置」、「國有地不能處理違建戶(中繼)」兩項爭議問題,透過「高教創新實驗計畫」以及「北市府公辦都更」暫告緩解1997-005,但接下來的問題是,作為教學單位的台大,如果不能使用校務基金處理紹興爭議,那在中繼、未來遷回社區的相關經費又要從何而來?

社區居民已陸續搬至基河國宅(攝影:梁家瑋)。

資金從何來? 租金居民真的能負擔?

根據台大與居民協議,台大拿出1,400萬1997-004補貼居民中繼租金,林于婷指出,這筆資金來自於「校園建設基金會」捐款,而非校務基金,一般捐款給台大都有指定用途,如電機系畢業生捐款指定蓋電機大樓,無法要怎麼用就怎麼用,之前剛好有一筆未指定用途的捐款,前校長楊泮池遂指示給紹興社區中繼使用。

而在居民與台大的租金分攤上,林于婷說,基河國宅每戶租金約10,800元,當初以4年完成公辦都更計算,能夠補貼的金額一個月總計30萬,算起來每月租金台大補貼7千至8千元,居民則自付1、2千元。

然而,1,400萬是以「4年」完成公辦都更計算,但目前連招標都未完成,如果1,400萬用完、公辦都更還沒完成怎麼辦?

對於這問題,台大副總務長徐炳義表示,4年公辦都更若順利完成就進入下一階段,若還沒,在推實驗計畫過程中,就會想說要怎麼做,例如學校與居民一起做出些成果來,可以去說服大家,繼續捐款支持這樣的計畫;紹興學程成員、台權會居住權專員林彥彤則說,台權會在想辦法修《國有財產法》,讓各機關可以直接編預算處理違建戶,若台大可編預算,紹興社區1年3百多萬對台大經費來說其實非常少。

除了都更期間,4年1,400萬可能不夠外,更棘手的問題是,未來居民回社區後,租金該如何計算?

在台大目前規劃中,公辦都更範圍內的公共住宅,先由北市府租給台大20年,台大再將其轉租給社區居民,而根據台大與居民的簽署的「實驗計畫參與意願書」,未來的租金、管理費,應以「可負擔能力」為計算原則。

未和解戶王國慶指出,未來「實驗村」也是要比照公共住宅租金,政府有一定規定,不是台大說降就可以降的;仍在訴訟中1997-006的林暉鈞則說,社會住宅租金是市價7、8成,就算通通蓋成,社區居民也根本住不進來,因為根本沒人付得起這樣的租金。

對於居民的質疑,徐炳義承認,若照市價打折計算,未來紹興社區租金算一算要兩萬塊,居民有機會住進來也住不起,所以台大會跟市府談看看是否能用其他機制處理,市府說不能沒有理由就降價,所以台大還會繼續協商。

台大地理系教授周素卿則說,在紹興計畫規劃的過程中,一直在推動社宅租金不是用土地價格、大小坪數計算,而是根據你的需求、經濟能力,做不同的租金計算,現在已變成比較總體性的政策;黃麗玲說,台北市剛公告未來社宅租金將採「可負擔租金」計算,若制度順利推動,4年後社宅就會依據「可負擔租金」的方式,設計承租者需負擔的租金,應可解決紹興的問題。

除了台大方提出的可能解方外,林于婷則說,台大跟市府還沒談定租金要多少,但公辦都更都是台大的地,市府很多事情都要聽台大的話。她說,雖然公共住宅目前有法定租金,但未來那塊「公共住宅」的地,可能先變成都市更新處的市有財產,再由都更處轉租給台大,若是市有財產,租金則會相對比較彈性。

部分未和解戶仍強烈質疑台大計畫(攝影:梁家瑋)。

台大真心要執行計畫?

除了租金等具體的問題外,仍有部分居民質疑,台大這套計劃看似要維護「居住權」,但是否台大真要執行計畫,或只是想透過計畫將居民騙離社區? 甚至,台大的「所有權」本身是否就是有爭議的?

林暉鈞表示,現在土地爭議、反迫遷運動都在主張「居住權」,主張非正式住居的人的應有居住權,可是強調居住權,就是暗示對方擁有所有權,「你有所有權,我要來爭取居住權,但台大的所有權是有問題的」;他指出,紹興這塊土地在1948年就已有遷入紀錄,但在1951年,台大卻透過登記的方式直接取得土地,不管上面是否已住人,「他憑什麼申請登記就可以登記」。

此外,台大在社區內,用來興建將來居民遷回的公共住宅用地:「22-2」地號的所有權亦有問題;林暉鈞說,1986年台大向國產署撥用此地號蓋病例室,但後來未使用至今,根據《國產法》,用途廢止或變更都須立刻撤銷撥用,若撥用完12個月沒有施工,就應將地還給國產署,然而台大撥用30年,沒有用也沒有還,等於是台大違法在先。

「他騙說你們可以回來住都是一個假象,都是騙人的,畫個大餅啦」,王國慶認為,台大雖然在意向書寫明居民未來可回社區居住,但「意向書」沒有法律效力,台大未來只要隨便找個理由,「意向書」就不能用了,台大的目的就是將居民趕快搬走,然後給幾年的租金補貼,居民就什麼權益都沒有了,「等於被滅村」。

王國慶說,目前這塊土地有土地撥用的問題,還有訴訟的問題,根本不是短時間內就能解決的,如現在水利會、標檢局土地上的訴訟仍在進行中,光定讞就不知要花多少年了,公辦都更根本不可能短時間內完成,此外,因為「22-2」土地用途變更,已不蓋病例室,台大目前在進行重新撥用併案廢止原撥用,但這塊地在去年都市計畫時,已變更為可蓋社宅的「社福用地」,按法規,台大為教學單位,根本不能撥用社福用地。

對於居民的質疑,徐炳義表示,去年都委會雖通過紹興基地的都市計畫,但計畫尚未發佈,也就是說,「22-2」土地尚未變成「社福用地」,須等重新撥用完成、重新招標、確立投資者後,都計才會正式發佈。但為何重新撥用程序拖延至今? 徐炳義說,之前台大與行政院主計總處對都更權利金的分攤方式有些討論,先暫緩重新撥用的行政作業,近期權利金問題解決後,會再與國產署確定重新撥用;對於訴訟中個案是否會影響到都更與招商,徐炳義說,目前標檢局與水利會的訴訟都是位於道路用地上,應不會影響到都更與招商的進行。

紹興社區一角(攝影:梁家瑋)。

一則關於「居住權」的試題?

對台大來說,目前的紹興計畫是個關於「居住權」的計畫,台大做的是台灣社福體制本應做到的事情;黃麗玲說,紹興是所有制度難題都丟給學校,所有法令難關要台大去衝,衝到現場,學校想辦法要處理,國家卻不給路走,5、6年來就是這樣,不斷耗損老師、學生的時間。

黃麗玲認為,國有土地拆遷住戶1997-007應納入社會住宅的類別、對象,如這塊基地為國有土地,中央政府的社會住宅就應優先安置社區居民,因為這是國有土地開發,可是現在卻變成台大自己去找公辦都更。她說,用社會住宅解決國有土地迫遷爭議,其實所用的成本不會很高,但政府卻遲遲不做這件事、不願面對制度上政府本應負責的部分,反而硬要掰1961年的法令出來,製造更多社會衝突;「問題沒有解決,該做的也沒有完成」。

徐炳義則說,期待4年後政府的社福政策已健全,這些人應回到政府體制中,而不是台大繼續背著他們往前走,台大只是希望在政府還沒真正周全完備前,帶些新的想法出來,讓大家思考這個問題。

但紹興案子中的未和解戶卻不這麼看,林暉鈞說,「我本來在這住得好好的,你蓋起來要我付租金,這叫保障居住權嗎? 」 王國慶則認為,社會住宅有年限,年限到了之後怎麼辦,此外,「本來老百姓還有安身之地,不用付房租,未來變得要付房租,不是讓弱勢者更弱勢嗎?」

眼看十月底點交期限就要到了,這道關於「居住權」的試題,台大、居民會如何解答,大家都在看。

  1. 8戶未跟台大和解,目前皆敗訴定讞;和解者,不當得利降至1%,並有30個月的搬遷期;台大則幫居民找中繼、確立安置計畫

  2. 由社區、台大、老師、學生(紹興學程)、NGO(OURs)共同組成

  3. 現在資格不符合弱勢,但失去紹興居住空間可能會產生生活困難

  4. 台大共拿出兩千萬,其中1400萬用於補貼紹興中繼租金,200萬用於未來社區營造費用、空間營造、社會福利等計畫,200萬為實驗住宅規劃費,剩下200萬則為OURs業務費、行政費(分五年,一年40萬)

  5. 因台大不能直接處理安置,整個計畫用邀請居民共同參與高教創新實驗計畫的方式,達成實質安置的效果,如上學期城鄉所課程即為學生與居民共同設計未來住宅形勢,未來醫學院、公衛學院亦會討論談從醫院、社區到居家的照顧體系如何連結;另外則由北市府出面辦理公辦都更,都更計畫內的公共住宅前20年租給台大,台大再轉租居民

  6. 整個紹興計畫內土地主要為台大所有,但有少部分土地歸屬經濟部標檢局與水利會,台大的土地訴訟於2013已告結束,標檢局與水利會的土地則於去年才提出訴訟,目前仍在一審

  7. 我國法令允許各地政府自訂公共工程拆遷補償條例,如台北市政府若要開馬路,可依《臺北市舉辦公共工程拆遷補償自治條例》發予土地上住戶補償金,但此法不適用國有地上的迫遷,各地政府有法條,但中央沒有。

  8. 紹興公辦都更於去年底第一次招標,最終流標,目前尚未第二次招標

  9. 此處函釋為行政院台(51)內字第8105號令,主要內容為解釋《違章建築處理辦法》27條,但該法條已修正刪除