川普先生你往哪去?》拾起雷根的鞭子…

2016/12/15

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焦點事件記者林靖豪、孫窮理

川普的貿易政見
川普怎麼看自由貿易?
川普怎麼看自由貿易?

川普的貿易政見中傳達出來的訊息,並不是完全反對美國參與自由貿易,而是主張美國應該採取強勢的貿易制裁手段來與其他國家的出口貿易進行對抗,以確保美國國內生產的商品在全球貿易中的利益,吸引投資者再度回到美國國內進行投資,創造工作機會。

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12月2日,蔡英文與川普的一通越洋電話,引發國內外高度關注;總統府強調「川蔡會談」討論的重點之一是「強化雙邊的互動與聯繫,建立更緊密的合作關係」,在川普以台灣作為對中政策籌碼,以及未來對海峽情勢的維繫,對美方依賴的情形下,蔡政府如何維持與美方「雙邊」談判的均勢,牽涉到美國政權輪替後,台灣內政、外交格局的變動。

川普對於TPP與若干自由貿易協定的態度,被一些評論者認為,是具「保護主義」傾向的,究竟這樣的批評,是不是準確,從過去30年,美國推動全球自由貿易的策略,又該怎麼看待川普所代表的路線,在這裡,我們從歷史的整理中,進行一些分析。

談台美貿易,你一定要知道「301條款」

川普實在很難不讓人想起同樣喊出「讓美國再次偉大」的雷根,那麼,在貿易政策上,川普與雷根有著什麼樣的延續性呢?

川普上台後,許多人把他跟1980年代的美國總統雷根(Ronald Reagan)比較,兩個人都不是政治出身,選前都不被看好,上台時的年齡相近,而更重要的是,兩個人上台都面對美國國內經濟停滯、失業率居高不下的環境,也提出類似的經濟與貿易政策。川普的大幅減低企業稅收、鬆綁對企業的管制、增加軍事支出、對特定對手國採取關稅措施保護國內產業等政策方向,都呼應了1980年代雷根的政策。

川普會不會再創新自由主義者歌頌,而全球左翼恨得牙癢癢的「雷根年代」,還有待觀察,不過,雷根留下的貿易武器「201條款」與「301條款」等,已經被寫在他的貿易政見當中,未來如何使用這些武器,勢必是觀察未來台美貿易關係的重點之一。

美國總統福特任內通過的《1974年貿易法案(Trade Act of 1974)》,該法案有兩個保護美國產業不受自由貿易衝擊的條款,分別為「201條款」與「301條款」。

國際智慧財產聯盟(International Intellectual Property Alliance,IIPA)製作的美國「301條款」統計,可以看出上個世紀末,是美方祭出「301條款」的高峰,不過那之後,也從沒有放棄以此作為貿易談判與干涉他國行政、立法、司法措施的手段:

「201條款」規定,若美國產業或勞工認為其因產品進口而蒙受損失,可以向美國國際貿易委員會(United States International Trade Commission,USITC)提出請願,而國際貿易委員會必須在6個月內就請願內容完成調查,如果調查顯示進口確實造成產業或勞工的傷害,可以針對造成損害的進口產品提出進口限制措施。

至於「301條款」,鎖定的對象則是對美國產業出口或投資不利的他國政策,賦予美國總統認定何為他國對美國貿易的「不公平、不合理、歧視性、不當的負擔或限制」政策,若美國總統認為確有必要消除這些政策,「301條款」賦予美國總統動用一切總統職權以要求他國修改政策的權利。而「301條款」的爭議案,可以由美國民間團體提出請願成立,或由美國貿易代表署(Office of the United States Trade Representative,USTR)或美國總統主動調查成案。

到了1988年,也就是雷根任期的倒數第二年,美國國會通過《綜合貿易暨競爭力法(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988)》,並在雷根的簽署下開始實施,該法案修改《1974年貿易法案》中的「301條款」,在其中設置了要求美國貿易代表署針對其他國家智慧財產權政策進行調查的「特別301條款(Spcial 301)」,以及對涉及「不公平對待」相關的貿易障礙進行調查的「超級301(Super 301)」條款。

在「特別301」與「超級301」條款下,美國貿易代表署每年針對與美國進行貿易往來的國家進行調查並發布報告,將美國認為其法規不足以保護智慧財產權,或其政策對美國貿易有「不公平」狀況的國家列入觀察名單、特別觀察名單或優先指定國家,這些國家必須與美進行談判,以避免美國的制裁。

台美的貿易戰爭

其實,「301條款」對台灣而言,不是一件陌生的事。1986年,當時的美國總統,也就是雷根,就對台灣動用兩次「301條款」,分別針對海關估價程序(customs valuation)中對於進口貨物課以海關進口稅的措施,及菸、酒、啤酒的限制進口措施;台灣政府都在很短的時間內就對美國妥協,廢除原有的政策。

「特別301」對台灣的影響更是深遠。1989年第一份「特別301」報告出爐時,台灣就被美國貿易代表署列入觀察名單,直到2009年,20年間,僅有1996、1997兩年未被列在名單內。

在台灣被列入觀察名單的期間,在美國的壓力下,行政、立法、司法等各方面都面臨加嚴管制的壓力,其中引起最大爭議的案件,就是2001年台南地檢署大舉進入成大宿舍搜索、扣押學生電腦的「成大mp3事件」。之後,教育部成立「網路法律諮詢委員會」,研擬校園網路使用自律規範,並在2007年通過「校園保護智慧財產權行動方案」,限制校園內的著作、軟體、網路資源使用等。

此外,台灣在2008年設立智慧財產法院,並將規範網路服務提供者在其網路服務使用者有侵害著作權的行為時所應負之責任範圍的「網路服務提供者責任限制條款草案(ISP法案)」送入立法院審議,至此,美國貿易代表署才願意在2009年將台灣移出觀察名單之外。

「301條款」等貿易制裁的手段,是美國以其作為最終市場的優勢,利用其國內法,採取「單邊」的手段,對貿易夥伴國施壓的方法,說起來充滿霸道,而WTO制定「多邊」的規範,則相對之下,感覺文明些;不過,不管「文明」或「野蠻」,美方採取的,始終是兩手的策略。

參閱:焦點事件〈TIFA十屆 軟土更深掘

1994年,WTO烏拉圭回合談判,制定出《貿易有關之智慧財產權協定(Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights,TRIPs)》後,美國貿易代表署立即對TRIPs規則大加批判,並且強調「在美國的貿易政策上有必要繼續的使用『特別301』」;而1994年,台美展開了《台美貿易暨投資架構協定(TIFA)》,美方拿出「加入WTO」、「台美自由貿易協定」做紅蘿蔔,「301條款」做鞭子,裹脅著台灣向「自由貿易」的路上前進。

近年,隨著WTO談判無進展,在歐巴馬政府「重返亞洲」的政策下,TPP成為美方的新策略,為了加入TPP,台灣方面已經將《著作權法》、《專利法》、《商標法》的修正案送入立法院,其中包含將網路盜版從廠商自行提告的告訴乃論罪,改成檢查官得以自行介入偵辦的非告訴乃論罪,也包含保護專利藥廠商利益的「專利連結」制度等。

而TPP「國內自由化」的作用,本就在影響一國的國內政策,更不用提「投資人對地主國爭端解決機制(ISDS)」,各種行政、立法、司法的措施,可以成為跨國企業聲請仲裁的標的;在NAFTA的例子中,我們已經清楚看到加拿大如何在ISDS下被迫修改許多環境、土地等各方面的法規,使得加拿大必須放寬毒物管制法規、出賣國有土地與資源給財團。

你一定要知道
什麼是ISDS(投資人對地主國爭端解決機制)?
什麼是ISDS(投資人對地主國爭端解決機制)?
ISDS,「投資人對地主國爭端解決機制」常見於美國主導的區域貿易協議,如NAFTA、TPP、TTIP,是一個跨國企業直接對它所投資的地主國的法令、政策、環評、國土規劃等,提出爭議仲裁的機制,透過ISDS機制,自由貿易協定架空了國家的主權,以及各項對環境、文化、社會…保護的法律,也使得締約國的立法、司法與行政體系,因為擔心仲裁失敗,而產生寒蟬效應,自動向跨國企業繳械,不敢制定限制跨國企業的各項措施。
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2015/12/04ISDS事件簿》跨國公司告國家 NAFTA下的寒蟬加拿大
2015/12/04ISDS事件簿》跨國公司告國家 NAFTA下的寒蟬加拿大

1.28億美元的賠償,對一個大國而言並不算太多;相形之下真正嚴重的在於「寒蟬效應」(chill effect)──就敗訴的案子而言,加拿大除了需支付賠償金,還得修改法律,否則勝訴者可持續對其要求償金,其他相關企業也很可能依循ISDS群起圍攻;而即使案子的結果是加拿大勝訴、雙方場外和解,或原告撤回告訴,都將引起一陣人心惶惶,深怕哪天某個國內保護法規也會被外國投資人一狀告上國際法庭。

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與TPP相較,「301條款」與「特別301條款」等單邊手段,同樣在對外國的制度造成影響,而與WTO、TRIPs規範對應相對應,TPP與貿易制裁之間,同樣為(貌似)「文明」與「野蠻」之間的二手策略,2009年後,讓台灣人人聞之色變「301」這三個數字,一陣子沒提,似乎漸漸讓人淡忘了,而這一回,川普好像打算拾起這條「雷根的鞭子」了。

從歷史回顧裡,我們可以看到,川普在對「自由貿易」的態度上,實在有著一脈相承操作方法,貿易制裁的手段,始終存在,而川普不過是對過去美國政府的策略有所批判,而此種批判,實難認為是「保護主義」式的,甚而應該被視為與任何外國的「保護主義」為敵的、激進的自由貿易戰略。

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